19世纪末20世纪初的市政机构变革，创始了新的市政体系体例，顺应了其时美国社会政治、经济构造变更的需求

　　19世纪末20世纪初的市政机构变革，创始了新的市政体系体例，顺应了其时美国社会政治、经济构造变更的需求。厥后美国都会各依其生齿多寡而采用差别的办理体系体例，并在理论中不竭完美。其内涵机制及其特征，值得停止特地比力。

　　20世纪前半期，美国粹术界遍及首肯保尔·斯杜邓斯基在其名著《美国的多数郊区当局》中的结论：美国多数郊区的次要政治成绩是其处所当局的系统化，其独一契合逻辑的开展标的目的是吞并为地区性多数郊区当局。但是，临时不管这类概念和由此鞭策的地区主义活动怎样有代价，实践上在天下成立多数郊区当局的屈指可数。到20世纪中叶，“大众挑选”学派异军崛起，他们提出，处所当局的系统化有益于“安康的”合作，进而进步当局的服从，适应了市民的政治意向和效劳取向，比多数郊区当局更可取。这类概念联同60年月各类社会活动一道，关于带有必然集权化颜色的地区主义活动构成宏大打击，构建多数郊区当局的会商一度停顿。90年月当前，多数郊区成绩再度被推向学术研讨的前沿，可是会商重点已由构建多数郊区当局转向能否和怎样完美多数郊区治道构造，构成所谓“新地区主义”活动，在次要阐发东西方脸部分地采用了广义的大众挑选学派的主意。这类从一味寻求构建多数郊区当局（government）到侧严重都郊区治道（governance）的研讨重心改变，既是处所当局开展的客观理想而至，又反应了美国社会经济政治和汗青等多个层面的影响。

　　都会假寓救济之家活动对美国社会的开展起到了主动的鞭策感化。起首，假寓救济之家间接协助了一部门都会贫民，出格是协助了一批贫穷人家的孩子的生长，使他们制止沉溺堕落为社会无用之人或罪犯而进人了一般的社会糊口。有些人以至成为社会出色人物。如罗斯福总统期间的劳工部长弗兰西斯·帕金斯、工会指导人西德尼·希尔曼、笑剧演员乔治·伯恩斯等都在假寓救济之家受过教诲。李利安·沃德在回想她在亨利街假寓地的举动时写道：“如今频仍出如今音乐和戏剧节目中的那些男女孩子们的名字，我们在我们的俱乐部和班级中就已晓得。有些如今是文明名流，有些中选为官员，有些处置大众效劳事情。第二，假寓救济之家事情者对都会贫穷情况的查询拜访研讨和他们的宣扬煽动，起到了一个鞭策社会言论存眷都会贫穷成绩的感化。“经由过程揭晓演说、揭晓文章和出书存眷人的长处的著作小我私家开展标的目的20字，他们体例了一大部关于都会弊端和公寓糊口的文献。成果，许多不认同这一活动的人，或许他们没有熟悉到糊口中的这一丑恶方面，由此熟悉了另外一半人是如何糊口的。假寓救济之家的举动由此揭开了美国前进活动的序幕。在这一活动的鞭策下，美国各级当局订定了一部门庇护基层劳动群众的前进律法，在必然水平上完成了社会前进。

　　不外，假寓救济活动的底子目的，即成立一个没有阶层对峙的调和社会，并没有完成。保尔·拜耶指出：“在他们旨在成立富人与贫民联络的桥梁、鞭策阶层协作和社会调和举动方面，假寓救济之家远未胜利。变革者没有可以增长住民区住民的政治和经济权利。这一成果也正表现了假寓救济之家活动的社会性子：这是一场美国白人中产阶层身世的青年常识份子为消弭都会社会弊端，为协助都会穷户走出贫穷情况而停止的社会改进活动。

　　19世纪末至20世纪早期，面临美国都会社会贫穷情势的日趋恶化和本国移民穷户区在美国大都会中的出现，一批身世美国外乡白人新教徒中产阶层家庭的青年大学结业生，意愿深化到都会穷户区创办假寓救济之家，展开对贫民的帮教举动，并主动停止社会查询拜访，夺取社会前进立法，这就是汗青上美国都会的假寓救济之家活动。该活动的展开不只间接协助了一部门贫民走出贫穷糊口，特别是协助了一部门贫苦儿童的生长，并且揭开了美国前进活动的序幕，鞭策了社会前进。

　　美国都会司理制降生于前进活动方兴日盛之际，是新旧社会经济构造瓜代期间的产品。都会的大范围鼓起，标记着经济构造的严重变化：在天下范畴内，以都会为中间的经济系统已开端构成，经济开展的重心转向都会，美国已由农业国步入产业国。经济构造的这类变化对美国社会，特别是对市政办理提出锋利的应战。亟需熟悉和处理的都会成绩接二连三，成为美国社会晤对的新的紧急成绩。

　　比拟美国粹者的研讨，我国美国史学界对美国19世纪末20世纪初的都会变革的研讨略显不敷，大部门以论文的情势散见于各类学术期刊上。李剑鸣传授的著作《大迁移转变的年月——美国前进主义活动研讨》和《前进主义活动》一文也触及到了此次都会变革，但次要从政治史、社会史的角度来谈，凸起的是“前进主义”的时期特性。

　　90年月的“新地区主义”，虽然目的与传统地区主义类似，但其根本理念已有所差别。传统地区主义夸大构建多数郊区当局或削减当局条理与数目以进步效能，“新地区主义”则并非一味斥责处所系统化征象，而是认可处所差别的客观理想，夸大处所的互相依存，并追求一种机制把中间都会和郊区分离起来，经由过程“治道”追求开展。固然，“新地区主义”活动正视中间都会的起点，更多的是试图救济中间都会，规复其在多数郊区的中间职位。他们几回再三声名，中间都会和郊区是互相依存的，强有力的中间都会关于多数郊区一切部门都有经济影响，郊区则对中间都会有某种依靠，以是，郊区该当撑持地区办理举动以救济和规复中间都会。这类理念和机制，较传统地区主义更理想，更具有包涵性，易于为社会所承受，“大众挑选”学派可以承认以至主动到场“新地区主义”活动，就从一个侧面阐明了这一点。

　　美国自20世纪早期前后开端大范围都会化历程以来，多数会地域确当局数目疾速增加，处所的政治和行政办理权利日益分离。跟着产业化的停顿，中间都会经济举动的会萃性加强，客观上请求多数会地域的各处所当局停止经济和社会事件的和谐与协作，即是这类协作需求的表现。传统的多数郊区当局构造性变革思绪次要有两种情势，一是经由过程多数会地域中间都会对四周地区的吞并（Annexation），成立普通性的多数郊区当局，由这类当局停止行政集权，消弭该地区原有处所当局的一切自力权限，实施同一的经济社会计划。二是在触及地区事件的某些方面，经由过程中间都会当局与地点县当局及其县域内多少郊区当局的兼并（Consolidation），在特定范畴内停止计划与协作小我私家开展标的目的20字。在这类当局体系体例下，各处所当局连结原本的处所自治权限，多数郊区当局在地区和功用上都是部分的。

　　在这类前提下，各州天经地义地将办理处所事件的一切权利毫无保存地归入本人囊中。都会一切严重成绩险些都由州议会决议。这一点次要表如今：1.固然一个住民点能否建市需求百姓表决，但需求州议会的核准。 2.经由过程压抑都会的代表人数限定其在议会的权利都会开展过程怎样写，这类征象不断连续到20世纪。 3.州议会不只决议着市长等主要官员的任免、都会当局岗亭的设置、工薪的增加，并且还公布触及“都会糊口中那些微乎其微的工作的法令，如街道与胡同定名等”。在1885—1908年间，马萨诸塞为波士顿订定了400多项法令；纽约州在1880—1889年间为纽约市公布了390多项法令。

　　（2）明建立法权与行政权的界线，既包管都会立法的民主性，又要包管行政办理权相对的自力和集合，如许才气对都会事件停止有用的办理。都会司理制的勃兴正表现了这一纪律，而都会委员会制式微的次要缘故原由即在于行政权与立法权相稠浊，缺少监视及限制机制，因此没法有用地完成当局本能机能，这是一个有力的背面例证。

　　1966年，出名的经济开展委员会（CED）在一份陈述中提出，“小型、碎片化、复制、堆叠的处所当局的大批存在，使人感应猜疑，它们有力应对管应当代都会事件时所面对的停滞和艰难。假设处所当局要想在多数会地域阐扬效能，它们必需有充足的范围和权限，去停止计划、办理，并为地区成绩的处理供给主要的财务撑持。”在美国当局干涉社会、经济事件的昌盛期间，这类主意无疑再次阐清楚明了多数郊区当局理论的须要性与公道性。这类须要性与公道性，在20世纪30年月及其之前，就被普遍论及。其时的很多学者都以为，多数会地域的根本成绩，是处所当局构造的团结。比方，切斯特·马克赛（Chester Maxey）以为，因为多数会地域的政治开展滞后于经济和社会的开展，处所当局权利的朋分形态，损伤了经济和社会开展所获得的成绩。关于一个多数会地域而言，要获得更大的开展，成为工贸易和社会事件的中间，就必需克制全部地域在政治上差别一的痼疾，成立权利更加集合确当局。在政治同一的多数会地域，社会情况会获得较着的改进，会有畅达的大道、更多更好的大众设备、更片面的都会计划、更充实的教诲和救济系统，和更好确当局效劳。

　　多数郊区当局的另外一种次要的构造变革情势是市县兼并。市县兼并是指多数会地域的中间都会当局同其地点县域的县当局停止兼并，县当局的传统功用被整合到新的同一当局傍边，或是连结其独犯罪能都会开展过程怎样写，而由新确当局向县域范畴内没有建立当局的地域供给效劳。该地域的郊区城镇能够持续保存其特别的自治职位，同时作为交流，“市县兼并获得了枢纽的创设目的:同一的税基、集合的计划与分区（Zoning）权”，这些目的关于全部多数会地域经济社会的同一与和谐开展至为主要。为数未几但影响很大的县市兼并案例固然都发作在战后，但这些胜利案例的完成，得益于20世纪上半叶各地域不竭勤奋的经历。特别在20世纪20年月，宾夕法尼亚州匹兹堡市与阿勒格尼（Allegheny）县的兼并方案，是多数郊区当局的晚期底本之一。

　　王旭：《从体系体例变革到治道变革——美国多数郊区办理形式研讨重心的改变》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2006年第3期。

　　在海内，较早存眷美国19世纪末至20世纪初都会变革成绩的是王旭传授，早在1986年，王旭传授就揭晓了《19世纪末20世纪初美国市政机构变革》一文，该文次要对19世纪末20世纪初的美国市政机构变革状况作了一个扼要的叙说，可视为作者最后打仗此类成绩的一个测验考试。尔后王旭传授对美国这一期间的市政变革停止了深化讨论和特地研讨，前后揭晓了《富有活力的美国都会司理制》和《美国市政体系体例与市政办理中的“企业化”思惟》。前一篇文章引见了美国市政体系体例变革的三种次要情势：市长暨议会制、都会委员会制和都会司理制。重点是会商都会司理制的发生、演化和开展。尤其主要的是，作者在该文平分析了三种体系体例的优缺陷。

　　对市政体系体例和市政办理变革成绩的讨论也有很激烈的理想意义。以是，由此能够看出海内对这一成绩的研讨还比力单一，有深化研讨的空间和须要。这是海内研讨的第一个特性。第二个特性是在成绩研讨上缺少必然的持续性。海内学者对某一成绩的研讨常常满意于“走马观花”，阐述了一个成绩后，不再作深化讨论和“穷追不舍”，而是另寻它路，开拓新的范畴。王旭传授由于次要研讨美国都会史，以是，在这一点上，他连结了研讨的持续性，从晚期都会变革不断深化到多数会时期的市政办理和市政建立成绩。第三个特性则是海内研讨缺少本人的实际系统。笔者以为，对某一个成绩的研讨最大的亮点在于有作者本人的“工具”，可以根据作者本人的思绪来“缔造”实际，而不是一味跟在外洋学者的“屁股前面”，成为“实际矮子”。海内关于美国19世纪末20世纪初都会变革成绩的研讨或多或少就存在如许的成绩，短少打破性。

　　美国的市政体系体例次要有三种情势：市长暨议会制、都会委员会制、都会司理制。三种体系体例中，都会司理制虽构成较晚，但开展却十分疾速。它自本世纪初问世以来，为愈来愈多的都会所采用，在两次天下大战后构成两个顶峰期，尔后，其数目仍在连续不变地增加，特别在西部和南部的新兴都会中，这类趋向更加较着。

　　（3）行政首长具有自力的行政全权。跟着都会化的开展，都会事件日益庞大，行政领袖必需具有充足的行政权利才气有用地完成行政办理的本能机能。行政权利的逐渐扩展是当代办理机制的趋向之一，“强市长型”市长暨议会制、委员会制、都会司理制都表现了这一趋向。固然，行政权利的增加是成立在具有完美的限制机制根底之上的。

　　（1）市政办理的科学化、专业化准绳需求体系体例上的包管。这一点凸起体如今市司理或市政官员的职员选聘方面的专家治市准绳。市政办理是一门科学，需求真正富于办理才能的专业人材用科学的办法去运作，这也是当代社会和都会化开展的需求。

　　“强市长型”集合了诸多市政变革功效，克制了“弱市长型”的多少缺陷，成为市长暨议会制的最次要情势。其一，这类体系体例接纳了考成制和文官轨制；其二，创始了片面的市政计划和市政预算的做法；其三，市长由民选发生，集权利义务于一身，这使他成为公家指导的中间，能够在必然水平上阐扬政治指导人的感化。在大都会，零乱的办理机构和纷纷多变的政治、经济长处抵触都需求坚决有力的政治指导者。因而，很多人以为“强市长型”是大都会最好的办理体系体例：它供给了强有力的政治指导，并使市当局可以对都会停止有用的行政办理。将市政权利集合于少数人手中，使发生“无形当局——具有权利的人不公然为权利的利用卖力”的能够性大大削减。今朝，美国生齿在25万以上的大都会大部门接纳“强市长型”市长暨议会制，这明显是极有压服力的左证。

　　这类体系体例与都会委员会制一样，对峙市政推举的超党派准绳，摒弃了都会者板经由过程党派权力对市政所施加的影响。差别的是，它把立法与行政严厉辨别开来，市议会与市司理各有明白的合作。都会委员会制中的委员在这里成为主管立法与评定市司理事情的市议集会员，不随意干涉行政事件都会开展过程怎样写，便于行政部分独登时利用权利；行政部分机构也简化了，都会司理为行政部分领袖，他们“把市民的税金视同托拉斯的股金，到处为市民的长处棒心谋划与利用”。企业化办理准绳获得了表现，因而，有的美国粹者如许比方：假如把都会比做一个大企业，那末市民相称于股票持有者，市议会相称于董事会，市司理相称于总司理。在这个意义上，采用都会司理制后，市政机构开端成为一个高服从的企业化构造；而不是布满党派纷争的政治性机构，因此它标记着市政管文科学化的初步。这类体系体例，也表现了前进活动中几回再三重申的两种主意：一种主意以为，市政成绩盘根错节，惟有高度集合的行政权利、同一的方案、简约的行政部分，方能施行行之有用的办理。在都会司理制中，行政办理权集合在一个受过特地锻炼的专家之手，将这类主意详细化。另外一种主意以为，市政成绩错综庞大，触及差别阶级和社区各个方面的长处，市政的决议计划法式应只管反应“分离性”准绳，即形成更普遍的下层民主到场。都会司理制用普选或分区选议员的办法，在议员中较平均地散布了市政决议计划权利，使得市民们经由过程选票箱直接地到场了市政决议计划历程。这两种仿佛很冲突的“集合同一”和“分离民主”的思惟，在都会司理制中获得了同一。

　　都会指导人在美国宪政体系体例的建立过程当中阐扬了主动的主要感化。可是，在最初敲定的宪法中，除划定了联邦和处所的权限外，没有与“都会”相干的任何内容，至于都会与州的干系，更是缄默无语。宪法中之以是对都会成绩避而不谈，是由于宪法自己是其时美国各类力气颠末剧烈辩说后互相让步的产品。它作为国度的根本大法，没法将社会开展的详细成绩归入此中。别的，建国功臣们对英国的高压统治浮光掠影，因此在宪法中竭力限定联邦当局的权利。如许，联邦当局就落空了干涉处所事件的法令和实际根据。

　　市长暨议会制的差别范例别离被美国的巨细都会遍及接纳。此中“弱市长型”颠末改进次要存在于美国较小的都会和州里，其缘故原由在于“弱市长型”是遍及美国州里传统的办理体系体例，并且在较小的城镇，市政本能机能很少，也险些没有都会老板的存在，因此，接纳新的市政体系体例的动力也不大。

　　罗思东：《美国多数郊区当局实际的缘起》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2004年第5期。

　　可是，在理论上，州议会官员其实不睬解处所的实践状况，法令上的破绽又为那些谋利谋求者留下很大空间。在这类前提下，各长处团体勉力操纵手中的权利和资本，最大限度地满意本人的请求，招致都会政治绝后凋射。五花八门的市政老板横行霸道，贪污腐化，构成了美国社会转型期间一种畸形的政体情势。对此，一些社会举动家和消息记者在《时期》等期刊连篇累牍地揭晓文章揭发都会凋射。一些状师、市政官员和社会事情者于1894年倡议了“天下都会同盟”，把变革都会凋射、倡导宣布衣主作为本人的斗争目的。到20世纪初，一场针对都会凋射的社会变革片面开端。其间，各州和都会起首对推举法式、候选人初选、竞选资金滥觞与办理、凋射官员的惩办及百姓撤职权等，做出了严厉的划定。同时，各地都会对其当局机构变革后，发生了三种政体情势：一是强市长制；二是都会委员会制；三是都会司理制。虽然其构造构造存有差别，但其配合特性是：1.经由过程超党派推举别离发生了市长或市政议会官员；2.在推举发生市长后，市长再录用卖力各部分的官员小我私家开展标的目的20字。这类推举与录用相分离的方法招致了岗亭义务制的构成，成为都会变革后的一个凸起特性；3.各都会在差别水平大将企业办理形式引入市政，构成了合作明白且由专业手艺人士掌管市政的体系体例，不管属于那种情势，都对停止凋射、增进都会管应当代化具有主动的意义。

　　所谓都会司理制（City Manager System）普通又称市议会暨司理制（Council-Manager System）。它是先由市民在超党派条件下普选或按区划推举发生一个小型市议会，凡是为5、七或九人，卖力订定政策及法律，核准年度预算等事件。再由该议会聘任一名受过特地锻炼并有较丰硕经历与本领的专家担当市司理，全权卖力都会行政办理事件。他卖力草拟市政年度预算，有权录用与赏罚市政各行政部分人员，对市议会卖力，任期不限，由市议会视其政绩而定。个体实施这类体系体例的都会设市长，但不卖力详细行政事件，只是礼节性职位，权利相称有限。

　　市政机构变革活动小我私家开展标的目的20字，偏重于市政体系体例的底子变化，以根绝都会老板的僭权时机，加强市政机构的效能。虽然关于变革后的市当局还没有成形计划，但变革者们险些不谋而合田主意接纳科学化办理准绳，即“按伞业办理的形式停止市政办理，取消都会老板，代之以“有本领的企业家办理的经济而有用能确当局”。为此，他们还提出都会自治，以解除州立法机构对市政的过火干涉；增强都会行政部分的权利，以停止都会老板经由过程市议会干涉市政；实施超党派的市政推举，以削减都会当局的政治颜色等变革大纲。变革者们主意效仿企业办理形式的思惟，滥觞于对其时企业办理方面胜利经历的熟悉。19世纪前期是大企业的“黄金时期”。一些大企业之以是能在暴虐合作中接踵兴起，其胜利的法门次要是企业管文科学化。美国钢铁公司、美孚石油公司、结合烟草公司等巨型企业无不借此而在本行业中夺得冠军。这些大企业在体系体例上实施董事会司理制：董事会个人订定政策，以包管政策的稳妥和可行；详细施行则交由一名总司理，授与他行政方面较普遍的权利，以包管服从。在详细办理过程当中，既夸大决议计划的经济与效能，又重视阐扬锻炼有素的办理职员的中间感化。此即厥后弗雷德里克·泰勒所总结出的科学化办理准绳的次要部门之一。跟着变革的逐渐开展，出现出多量论著，讨论怎样将企业办理形式公道地移植到市政体系体例中，从而不竭地改正与完美了市政变革大纲。

　　中国的美国都会史研讨起步于20世纪80年月中期，进入新世纪后，显现井喷式开展场面，并构成了一批处置特地研讨的中坚力气。美国都会史研讨标的目的浩瀚，本次瑶湖读史小编以美国都会史中都会办理与处所当局体系体例研讨为工具，节选了海内学者的相干论文，以便让各人更好天文解这一研讨范畴。

　　“大众挑选”学派关于我们更好地了解多数郊区办理做出了独到的奉献。第一，它夸大个别的需求和挑选，夸大经由过程社区长处的民主办理而庇护小我私家自在，给人们以挑选的自在，这与带有必然排他性特性的多数郊区当局比拟，有其主动意义；第二，该学派所夸大的多中间化为市民供给时机，有助于构成限定当局办理方面发生把持的机制；第三，该学派留意到小我私家开展标的目的20字，差别范围确当局单元能够有针对性地供给差别的效劳，而单一而宏大确当局不克不及够完成一切效劳的范围经济，本钱麋集型效劳如给排水、大众交通等，以地区范畴为根底供给是有范围经济效益的，而大众教诲和其他触及到职员交换的效劳则以处所以至邻里为根底更有用；第四，该学派把当局的消费功用和供给效劳的功用相辨别，厘清了处所当局的办理本能机能和权限。“大众挑选”学派的上述主意，客观上令人们开端存眷多数郊区治道，而不只限于正式的体系体例设置，拓宽了人们对多数郊区当局和政治的了解，在阐发东西的挑选上，为厥后的新地区主义活动供给了有代价的实际鉴戒。