原标题：2019年中国城市规划年会论文放送之三 更新治理视角下的街道转型策略探索——以《北京街道更新治理城市设计导则》为例　　本文基于对国际街道理念政策与设计实践动态的回顾分析、国内街道转型过程中的现实困境与根源解析，来论述我国街道更新治理所处的阶段和主要矛盾，重点解析了北京城市街道转型中的基底困境、认知困境和机制困境，详细展开论述了公共利益与个体权利的博弈拉锯、部门管理权责的切分与交织、审批管理实施中的设计规则缺位等三大机制困境

　　原标题：2019年中国城市规划年会论文放送之三 更新治理视角下的街道转型策略探索——以《北京街道更新治理城市设计导则》为例

　　本文基于对国际街道理念政策与设计实践动态的回顾分析、国内街道转型过程中的现实困境与根源解析，来论述我国街道更新治理所处的阶段和主要矛盾，重点解析了北京城市街道转型中的基底困境、认知困境和机制困境，详细展开论述了公共利益与个体权利的博弈拉锯、部门管理权责的切分与交织、审批管理实施中的设计规则缺位等三大机制困境。由此，以《北京街道更新治理城市设计导则》为例，从五大策略展开介绍导则编制过程中的主要思路、引导目标和相关实践成效。策略一强调明晰街道价值，转变发展理念、开放编制平台；策略二强调统筹整合空间、功能和管理，加强一体化设计；策略三强调分区分类精细引导，定制街道管控要求；策略四强调面向痛点、难点问题，开展专项治理；策略五强调全面扩大宣传、丰富成果形式，促进全社会共识。

　　自21世纪以来，巴黎、东京、伦敦、洛杉矶等大都市区在人口连年增长的情况下，机动车保有量呈现逐年下降的趋势，这不仅得益于地区公共交通的不断完善，也侧面反应出城市交通发展理念和政策的转变，从汽车工业大发展时代道路主要服务于机动车转变为今天注重以人为本的设计管理理念，显示着街道服务对象的转变。

　　回溯上个世纪后期，完整街道政策的提出，无疑是对二战后机动化发展的一次矫正，从刚开始的“保障步行、自行车和公共交通的发展，补齐相应的空间”到后来不断延展政策内涵提出“确保各个年龄段的行人、骑车人、机动车驾驶员和公交乘客，以及所有残疾人都能够安全出行和安全过街”，无不彰显出空间分配政策上的转变。而到上个世纪末，随着去机动化取得一定成效，为了消除过度机动化的弊端、提升城市活力，首尔、旧金山、南特、纽约、波特兰等城市掀起了拆除高架快速路的行动，这一行动给地区交通带来了巨大的影响，尤其是机动车流量的大幅缩减。如首尔清溪川大桥的拆除，使得该地区在2002-2011年间的机动车流量锐减82%；旧金山高架桥拆除，使其所在地区在1989-2011年间的机动车流量减少了56%；波特兰高架桥拆除，使其所在地区在1973-2015年间的机动车流量减少了26%。

　　过去10余年，街道相关的导则与指南在国际范围内广泛编制，美国、欧洲的诸多城市成为先行者，这些现象传递出非常明确的信号——理念政策的转变带动了规划设计方法的变革资源型城市分类标准。

　　从街道相关导则编制汇总情况看，该项工作主要集中在欧洲、北美和亚洲，欧洲和北美的相关工作起步较早，亚洲紧随其后。从工作开展类型上看，导则编制既有面向街道整体的，也有偏重自行车专项的，还有从安全、景观、活力等角度切入的。（表1）

　　尽管，理念政策的转变方向很明确，不同国家、城市和地区在制定技术标准时，仍旧有着不同的侧重。欧洲城市在步行和自行车系统建设、街道空间营造方面有着非常好的基础，因此在制定标准时强调精细化的工程指导和精准的施工控制；美国是完整街道政策的策源地，因此其城市制定标准时强调物质空间的完整性，包括强调补齐人行道和自行车道、强化界面设计；而国内在这方面起步较晚，更多地在追求共识达成和机制优化。

　　这些不同之处，正说明了尽管何为伟大的街道已有共识，但在不同的城市发展阶段和现有环境下，街道导则的编制方法、策略和思路上仍旧会有显著的不同。

　　在北京，大部分建设完成的街道都有人行道、非机动车道和机动车道，从这个角度看，北京比欧美诸多城市有着更为完整的街道空间。尽管如此，北京街道在通行效率、公共服务能力和环境品质方面仍旧暴露出较为严峻的问题和矛盾，究其原因，是由于城市街道的基底条件、社会认知和体制机制三方面困境导致。

　　北京街道格局是北京800余年建都史的直接体现，在近现代的发展中对传统格局既有传承和强化，也有调整和变化。作为一个千年古都、大国首都和北方超大城市，北京街道基底在格局、形态和功能上都面临着困境资源型城市分类标准。

　　在格局方面，北京大院广布，大大降低了城市路网密度，给城市交通组织带来了较大的压力，人车争夺空间的现象频现。这些大院既包括故宫、天坛、三山五园等古代皇家苑囿，也包括近现代形成的单位大院和大型封闭居住区，从摩拜全天数据轨迹分布图可以清晰识别出城市大院的分布情况（图1）。对比北京城六区、通州区和上海八个城区的路网密度，北京中心城区大部分路网密度都介于5-8km/km²之间，最高的是东城区为8.4km/k㎡，均低于上海同类地区（图2）。

　　在形态方面，按照道路交通设计规范，所有的街道均需设置非机动车道；按照居住建筑日照间距要求，加之大型建筑对宏伟前广场的普遍追求，建筑大幅度退线的情况较多。这些原因叠加在一起，使得北京街道显得尤为宽阔，尺度上并不让人觉得亲切。（图3）

　　在功能方面，街道的公共服务功能与交通服务功能匹配度较低（图4、图5），尤其在二环以外地区体现较为明显，具体表现在：交通承载力较高（即车道数较多）的道路两侧分布有较为密集的公共服务功能，界面较为开放；而交通承载力较弱（即车道数较少）的道路两侧界面不够开放，提供的公共服务功能也相对较少。前者导致了交通的拥堵和混乱，后者导致了生活的不便利性。

　　街道是为人服务还是为车服务，街道的功能是单一的交通功能还是交通与公共服务并重的复合功能，尽管这些问题在业界已经有了较大范围的共识，但是在实际的技术标准制定和管理理念转变上，仍旧存在着严重的滞后。

　　在技术标准方面，目前国家和地方现行的街道相关的技术规范和标准，对步行和自行车的保障不足，对街道公共服务功能和景观品质的考虑存在漏项，对土地的集约利用程度不高。其通则化的技术标准弹性不足，使得诸多先进的理念和精细化的设计手法无法落实。如《北京市建设工程规划管理技术通则》对于交叉口的展宽抹角要求，根据主、次、支道路等级设置数值区间，以此来确保机动车通行效率和转弯速度不受过大制约，但这极为不利于在城市集中建设区创造小尺度、宜步行的活力街区。再如《城市道路交叉口规划规范 GB50647-2011》对交叉口的路缘石转弯最小半径给出建议（表2）；而NACTO全球街道设计导则给出的建议值是3-5米无差别控制；根据国内路上试验，目前5-8米的路缘石转弯半径可以满足公交车等大型车辆的正常通过。通过测算可以发现资源型城市分类标准，两种不同的做法，不仅对于行人过街距离带来较大影响，还对于土地资源的集约程度影响较大（表3）。

　　表2 《城市道路交叉口规划规范 GB50647-2011》中对交叉口转角路缘石转弯最小半径的规定

　　注：R1为《城市道路交叉口规划规范（GB50647-2011）》要求交叉口转角路缘石转弯最小半径建议值，R2为《导则》提出的交叉口路缘石最小转弯半径建议值。

　　在管理理念方面，尽管北京已经步入存量发展时期，但长期以来的规划管理惯性较大，精细化治理程度并不高，在规划管理中仍旧较多采用一刀切的标准要求，如按照道路等级而非实际人流量和两侧界面功能来确定人行道宽度；同时，对于城市乱象的治理也缺乏长效的机制支撑，部分指向品质提升的行动通过运动式整治来取得短期成效，却因缺乏管理维护机制而得不到保持，在一段时间后恢复原样。这样的问题在近十年间暴露出较为尖锐的矛盾，带来了重复管理、财政浪费等弊端。

　　街道作为重要的线通空间和公共服务界面资源型城市分类标准，其延展至建筑界面的部分多位于产权地块内部资源型城市转型方向，因此街道与其两侧产权地块有着非常高频率的空间互动。街道作为公共空间代表着公共利益，产权地块作为私属管理空间代表着产权主体的个体权利，两者的诉求往往并不一致。地块主体往往会着眼于短期利益最大化，而非考虑城市公共利益的实现。如博物馆、美术馆、剧院等文化建筑将前广场用作停车场或备用场地，而非像华盛顿博物馆那样开放建筑前的空间营造富有文化氛围的公共广场（图6、图7）；更有甚者，某些地块业主还会侵占城市公共空间作为己用，如侵占人行道用作内部停车场的出入口等（图8）。

　　针对地块产权主体的建设行为市场资源配置的方式，城市管理部门要么缺乏有力的协调和管控，要么疏于严格的执法管理。除了地块高度、容积率、绿地率和建筑密度等基本控制指标外，对于建筑风貌、地块建筑贴线率、开敞空间使用方式、与外部环境的衔接呼应等与公共利益紧密相关的内容，管理部门在行使公共权力时缺少管控抓手，对于高水准的建筑设计和高品质空间营造也缺少鼓励奖励机制。

　　还有一种情况，同样值得引起重视，当前随着共享经济的兴起，摩拜等企业运行产品的同时也给城市公共空间带来了较大的承载压力中国土地资源网官网，厘清公共空间使用的限制条件和边界，对于当前城市管理同样至关重要。

　　街道空间内包括了7大类46项设施要素，其建设与管理涉及到近20个行政主管部门的30余个处室，各部门职责之间有着非常紧密的联系，但介入建设管理的方式和时序不尽相同。在如此复杂的城市管理过程中，不可避免地在某些环节出现各部门权责的交织或断档等问题。如非机动车道的建设和管理部门同时涉及到市交管局、市路政局市场资源配置的方式、区委、公联和首发公司等，非法停车治理则根据非法停车的位置分情形由区委、市交管局、街道办事处等部门进行执法。若这些部门的工作环节得不到有效的衔接，就会出现重复建设、管理盲区和使用乱象等问题。

　　长期以来，北京新建道路的工程设计方案需要向规划管理部门进行报批，而道路改造无需向规划部门报批，道路建成或改造完成后也无需规划验收，这导致很多道路改造后出现了慢行空间被压缩、人行空间被打断、绿化空间得不到保障等问题。如建华南路在红线西拓过程中，道路中部的产权单位枫园宾馆拒绝为城市道路建设腾退用地，使得道路红线未能全部按规划实施，建设单位无法将道路交给政府（区市政管委）统一管理，目前，该条道路局部缺失人行道和非机动车道，且由于缺乏管理，机动车非法停靠、小商贩占道经营、路面卫生欠佳等问题突出。总之，尽管在一些道路改造过程中，规划设计部门开展了大量的精细化空间设计工作，但由于缺乏审批机制的配合，大部分得不到落实或在落实中产生变形。

　　《导则》立足大国首都站位、千年古都特色和国际都市气质，总结凝练出北京街道的三大鲜明特征，一为呈现方正平直、庄重恢宏的首都风范，二为承载胡同街巷、棋盘肌理的古都风韵，三为彰显活力时尚、生态多元的时代风貌。基于此，《导则》以历史的和发展的眼光重新明确了新时代首都街道的四大价值，即为城市各类基本功能的载体、城市公共生活的客厅、国家首都形象的窗口、城市多元文化的界面。

　　当前北京街道的现状并不能匹配其价值要求，为了更好地找寻北京街道的关键痛点问题，《导则》联合12家新媒体平台发布《北京街道行走体验调查》收集了千余名公众对于北京街道问题和出行需求的反馈，公众普遍对街道存在的“4多、3少、2大、4乱”现象（图12）极为不满。通过对公众眼中的街道关键词进行抓取分析，《导则》明确了街道更新治理的12个主要方面，即顺畅出行、可靠设施、开放界面、安全静稳、特色魅力、绿色出行、生态街道、智慧街道、停放混乱、消极空间、街道景观以及有效管控（图13）。

　　表象问题的背后是深层次的困境，《导则》认为解决问题的根本是要在理念上实现四个方面的转变。第一，从“以车优先”转变为“以人优先”，面向老人、儿童等全龄人口中国土地资源网官网，涵盖所有有需求的社会成员（如残障人士资源型城市分类标准、孕妇、穿高跟鞋的女士、提重物者等）；第二，从道路红线管控转变为街道空间整体管控，既包括道路红线范围内的空间，也包括道路向两侧延伸到建筑的扩展空间及其地下空间；第三，从政府单一管理转变为协同共治，建立政府、市场、社会对街道空间的协同共建、共治、共享机制，实现从政府单一管理转向多元协同共治；第四，从部门多头管理转变为平台统筹管控，以空间的高效利用和优化配置为导向，实现跨部门、跨专业协调统筹，完善街道规划、建设、管理全流程管控机制。

　　为了在编制过程中促进多方理念的转变和共识，《导则》调整传统编制方式，建立了开放的编制平台，采用专家领衔、多元合作、公众参与的组织方式，邀请社会各界广泛参与。编制过程中，召开了24次跨专业、跨部门、跨地域研讨，14个国内外导则对标，4位院士把关，45位专家研讨，3次读书会，2次公众参与活动等，在高校、专业机构和社区民众中引起大讨论（图14），助力多方形成共识。

　　《导则》摒弃了城市快速发展时期所惯有的为机动车通行效率服务的工程思维，综合考量街道的通行功能、环境品质和社会效益，从空间一体化设计、多功能要素统筹、管理条块协同等角度来提升街道的综合品质。

　　街道空间一体化设计包括加强红线）、地上地下空间一体（图16）和轨道站点扩大区域一体（图17）的整合设计，旨在激发街道空间活力、提高街道整体舒适性、确保接驳空间有序性。《导则》打破了道路红线在规划设计中设定的界限，通过对建筑界面至路缘石间的空间一体化设计；统筹考虑道路立体空间，集约利用道路空间资源，整体安排路面资源型城市分类标准、地上及地下设施，支撑轨道交通和市政管线建设、地面绿化景观建设等；统筹考虑轨道站前空间与周边各类公共空间及设施的换乘衔接，营造便捷的换乘流线和舒适的停留体验。

　　多功能要素的统筹便于促进布局合理性和空间集约利用，尤其是加强市政设施的整合设置与集约设计，可以极大程度地提高空间使用率、步行安全性及景观秩序性。《导则》提出利用绿化带、设施带和隔离带对街道各类功能进行有序化布局与整理（图18）；有序整合街道空间范围内的电力、通信、交通、监控等各类箱体及线杆，采取“多箱并集”“多杆合一”以及“架空线入地”；鼓励设施的集中化、小型化、隐蔽化设置，净化人行空间，提升街道景观品质。

　　《导则》对街道7大类46项设施的建设审批和管理运营责权部门进行逐一梳理（图19），找到多处管理治理中的难点、断点，提出合理划分和整合市区两级政府、各主管部门的事权与财权，提高规划实施的协同性与主动性；同时，补齐“规-建-管”流程中的缺漏，改变“道路改造不向规划部门报批、道路建成没有规划验收”的状况，强化规划的先导地位。

　　《导则》不仅对总规提出的“一核、一主、一副、两轴、多点、一区”六类结构性空间提出街道建设的战略性引导要求，还针对“大型居住区、商业商务区、交通集散区、产业集聚区、国际交往区和政务保障区”六类功能区分别提出街道管控重点。以“一核”为例，作为首都功能核心承载区和历史文化资源最为密集的区域，导则坚持“风貌优先、永不拓宽”、“减量停车、净化景观”、“依托遗存、文化探访”、“适当降速，安全静稳”等策略市场资源配置的方式，对以胡同为主的老城街道提出精细化管控要求（图20）。

　　《导则》运用大数据分析手段，建立街道交通和公共服务能力的综合评估方法，对标国际先进方法，提出契合北京特征的街道分类体系（图21、22），创新性地定义了“静稳通过类街道”。静稳通过类街道是指具有一定交通联系功能，且两侧界面较不开放的街道，一般车道数≤4，两侧界面提供较少的公共服务。在中心城区，静稳通过类街道的里程占比达44.3%，又可根据两侧用地功能细分为景观休闲型、居住型和型。目前，《导则》提出的街道分类方法已应用于各分区规划及部分重点地区城市设计之中。

　　《导则》聚焦街道中的顽疾乱象，加强部门、主体对接，推出了十大专项治理行动，分别为：控疏结合，治理路侧乱停车；老城先行，缩小交叉路口；按容定量，优化自行车停放；智能优先，规范快递车秩序；开放共享，打开围墙限制栏杆；提升利用，挖潜微小空间；功能优化，激活高架桥下空间；简洁有序，整治街道轮廓；四季相宜，营造丰富景观；安全得体，优化夜间照明。通过分析典型案例，对技术标准进行细化，并分别列出治理方案，明晰各部门权责划分。

　　以打开围墙、限制栏杆为例，鼓励大型文化设施等公共建筑开放建筑前广场，营造文化氛围，如儿童艺术剧院拆除门前伸缩围栏，将建筑前广场封闭的停车空间改造为对外开放的儿童主题广场（图23）；反对街道滥设栏杆，鼓励通过精细管理替代物理隔离或用柔性绿化替代硬质隔离，如苹果园南路拆除了人行道两侧的栏杆，亮出街头公园，营造了绿色开放的氛围（图24）。

　　《导则》制作了面向管理人员、技术人员、普通公众和专家学者等不同使用者的多种成果形式，通过通俗丰富的成果形式、全社会参与的宣传工作，以扩大宣传、促进全社会达成共识，推动《导则》的实施。

　　成果包括“一本技术导则”：采用中英对照、图文并茂的形式，增强了易读性。“一个公众宣传手册”：采用亲切、通俗的表达，提升市民对街道内涵的理解，呼吁共同治理和维护街道。“一份实施指导意见”：对街道治理工作的组织主体、方案审查、项目实施、体检评估等提出具体建议，搭建起完整的街道综合治理体系。以及“一个专题研究附件”：将市愿调查实录与调研报告，在Cityif上开设的最美街道评选与推介、前沿理论综述、改造案例解析等专栏资源型城市转型方向，以及12家社会知名媒体的相关报道等工作集结成册，形成专题研究附件（图25）。

　　《导则》是一个凝聚共识、明确方向和建议机制的研究成果报告市场资源配置的方式，要促进《导则》指导实施实践，不仅需要加强相关标准的制定，也需要政府部门毕其功于一役，加快体制机制的优化和制度的建立。

　　如今《导则》已初步取得成效，不仅有力支撑了《城市道路交叉口展宽和切角技术规程》《北京市轨道交通站点及周边公共空间规划设计导则》等工作，也助力了北京相关路侧停车管理治理工作的方案出台。《导则》还在老城内积极实践，对严重与古都风貌不相符的两广路、平安大街开展道路断面优化工作，因地制宜缩减车行空间、增加慢行和绿化空间，营造尺度宜人、行有树荫、停可小憩的全龄友好街道。而老城外的海淀，上地信息路即将成为《导则》的完整实践者，启动拆除交通护栏、打开建筑前空间、改造道路交叉口中国土地资源网官网、智慧交通管理等一系列更新治理工作。

　　相信，在美好街道的探索之路上，规划师的努力将如润物细雨般滋养城市的文化气质、赋予城市不息的生命活力，营造出林语堂笔下的北京，饱含特有的情调与氛围，包容着新旧两派，而它本身并不稍为之动摇。

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