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所属城市什么意思2023-06-03Aix XinLe

  2022年,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,强调以县域为基本单位推进城乡融合发展,并从以下四个方面推动县城的城镇化:全面落实取消县城落户限制政策;加快发展大城市周边县城,融入邻近大城市;引导人口流失县城转型发展;保障县城建设正常用地需求

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  2022年,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,强调以县域为基本单位推进城乡融合发展,并从以下四个方面推动县城的城镇化:全面落实取消县城落户限制政策;加快发展大城市周边县城,融入邻近大城市;引导人口流失县城转型发展;保障县城建设正常用地需求。

  不仅如此,这一文件还明确要求“严格控制设县建市设区”,发出了一个明确的信号,即下一阶段的城市发展城市公园概念,将不再像以往那样大拆大建,而是更多考虑大小城市协调发展,既顺应县城人口流动的趋势,补齐县城的短板,在使基层得到实惠的同时,也避免过多人口只能涌到大城市寻找机会而带来的“城市病”。

  如广州在晚清时人口已达百万,但省城却分属南海、番禺两县管辖,南海县另辖的佛山,当时人口也多达数十万,但在行政级别上却仅是一个镇。

  不仅如此,诸如教育、医疗、卫生、交通、邮政、就业、城市规划、社会救济等等,都是近现代城市管理的重要内容,但历代官府都没有管理这些事项的机制、法规,更没有专门机构、人员和经费(参见邱捷《晚清官场镜像》),也就是说,哪怕是百万人口的城市,在当时并没有“市政府”。

  中国传统市镇的支配权在地主阶级而非独立的工商业者手里,因而社会学家马克斯•韦伯有一个著名的断言:“中国无城市。”就是指中国没有像西方那样自治的市民共同体(尽管罗威廉主张像汉口可能是例外),甚至也没有“市民”,市镇也一直都未能成为一级政区。不仅如此,“市”的规模比“镇”要小得多,从嘉靖《吴江县志》来看,“市”大多仅100-300户居民,只是百姓日常交易的市集。

  1909年,清政府颁布《城镇乡地方自治章程》,在州县划分基层政区城市猎人韩剧tv网,规定治所城厢地方称为“城”,其余市镇村庄屯集等,人口5万以上为“镇”,不满5万的则为“乡”。1912年3月,江苏省颁布法规,以县治城厢地区和人口5万以上的市、镇、村、庄个人对城市建设建议、屯、集为“市”,这是中国首次实行具有近代西方意义的“市制”。然而,当时的“市”是设在“县”下面,因而1924年江苏全省有多达306个市,如上海县就有4个“市”,最多的东台县竟有16个市。

  这种“县管市”的体制和当下日本一样(日本的设市标准同样是人口满5万),也符合中国两千年来的惯例,然而,在那之后就出现了变化。1927年,国民政府终于将部分城市从所属政区中划出来,分为两等:特别市(后改直辖市)和普通市(即省辖市)。两者划分的主要标准是人口:像上海这样人口过百万的称“特别市”,一般的普通市与县相当,但人口20万以下的市仍归县长管辖。

  当时的“市”基本只有城市辖区,1929年天津西乡农民甚至不愿意划归天津特别市,原因是怕没了土地后,在城市里无以谋生立足。市本来是不管县的,1926年汉口市辖汉阳县,开“市管县”体制之先河,但这是极为罕见的孤例,直到1949年底也仅有三个管县的市:无锡市领导无锡县(1952年止);徐州市领导铜山县(1952年止);兰州市领导皋兰县(1951年止)。

  1958年,为了“尽快消灭城乡差别”,解决大城市的农副产品供应等现实困难,将北京、上海邻近的几个县划归这两个直辖市管辖,“市领导县”的现象开始急剧扩大。到这一年底,已有29个市领导117个县、2个自治县、2个县级市,平均每个市管县4.2个。

  改革开放以后,以经济建设为中心大力推进城镇化,地区纷纷改为地级市,1980年代中起“市管县”体制迅速发展,1988年已有169个市领导724个县。与此同时,1983-1997年间,全国有405个县被撤县建市,平均每年减少27个县,若不是1997年国家收紧“撤县改市”,剩下约1600个县将很可能在50年内全部消失。许多县在改市之后,农业人口占比仍高达70%,可说“县级市只不过是县城更大一点的县”而已,按国家2006年公布的名单,全国甚至还有13个国家级“贫困市”。

  1996年,厦门撤同安县设区;1998年,武汉撤新洲、黄陂两县设区;2002年佛山将四县全部改区。通过这些撤并,厦门、武汉、佛山三市率先脱离“市领导县”体制,将所有县都变成了城区,但正如有学者指出的,这样一来,“使得中国城市化道路上出现城市化水平逐渐提高,而建制市数量逐年减少的奇特现象”,市域内也并非连绵的都市区,这其实是“新形势下市领导县的异型”。

  不仅如此,国内自1950年代起还设立有“计划单列市”城市猎人韩剧tv网,授予省一级的经济管理权限。由于省会城市的计划单列导致省市矛盾日益突出,1993年中央又取消了省会城市的计划单列,仅留下重庆、大连、青岛、厦门、宁波、深圳等6座非省会城市,在1997年重庆升格为直辖市后就只保留5市。除重庆之外,1994年起,这些城市和一些原本省会城市又正式成为“副省级市”,于是就出现了这样一个现象:厦门不是省会,但它的城市级别却比本省省会福州还高。

  近四十年来,鉴于一些地方小城镇的发展极为迅猛,原来的行政级别已经大大限制了其城市治理能力,一直有专家呼吁恢复设立“县辖市”,胡序威2001年就在《中国方域》撰文主张:“当县内的某些小城镇发展成为拥有5万~10万人口以上的小城市时,可以设立县辖市。如番禺市(县)的南沙镇,就有条件改设为县辖南沙市。”

  像温州下面毗邻的龙港、鳌江两镇合计已达50万人,东莞下辖的虎门、常平、厚街、长安等镇也都动辄数十万人,GDP更超过一些地级市。不过,2019年还是从苍南县析置县级龙港市,比照此前石狮市的先例,并没有出现“县辖市”。

  当下的县市体制浓缩了几十年来的发展,即便是中国人自己,也经常搞不清楚里面的复杂门道。全世界没有一个国家像中国这样,“市”可以表达如此多不同层级行政区的:既可能是直辖市(但像重庆其实是一个省),也可能是地级市(如苏州市),其中有一些还是比一般地级市权限更高的副省级市或计划单列市,更有许多县级市,而县级市是归地级市管还是省直管,差别也很大。在美国,州以下与2000多个城市并列的仍有3000个县,市和县都是自治的,彼此不相统属,因而不会像中国这样出现“苏州市昆山市”的说法。

  近四十年来中国城市发展的狂飙突进,可以说有目共睹,城镇人口占比从1982年的20.6%,提升至2020年的63.9%,意味着每年都有超过1%的中国人进城。不夸张地说,中国城市化进程之迅猛,堪称举世罕见。

  然而,在这过程中,也出现了种种问题。早有学者意识到“市”名称上的混乱,提议效仿日本,将直辖市改称“都”城市公园概念,而地级市改称“府”,但习惯成自然,何况改名还涉及巨大的成本。

  问题还不止是这一点,郭亮1986年在《城市问题》上撰文,可能是最早质疑“市管县”的文章,指出:“在我们调查走访的20多个县中,70%左右的县都埋怨市里‘啃县’城市公园概念、‘刮县’、‘卡县’。”

  很多人可能都不知道,法定只有国家-省-县/市,并没有“地级市”这一级。1988年海南建省后,在全国率先推行“省直管县”的体制城市猎人韩剧tv网,各市县不论行政级别,一律直属省领导,相互间不存在领导与被领导城市猎人韩剧tv网、被代管的隶属关系。2008年进一步作出完善这一体制的决定,包括:县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理,县财政与省财政直接发生关系;县政府直接履行省辖市的行政职权;通过立法对省直管县改革进行法制保障。

  实践证明,海南省取消地级政区层次,提高了行政管理效率,避免了县被地级市“刮”的可能,但这也带来了一些新问题:除了海口、三亚之外,其余各市县的发展没有重点,缺乏增长极带动,呈现低水平均质发展的局面。

  经济学者兰小欢在《置身事内:中国政府与经济发展》中解释了这种两难:“在市管县的行政体制下,县的收入要和市里分账,可市财政支出和招商引资却一直偏向市区,‘市压县,市刮县,市吃县’现象严重,城乡差距不断拉大”,但21世纪初全国开始推行“财政省直管县”改革后,县里的财政固然强了,但在一些经济欠发达地区,“经济弱市的‘小马’本就拉不动下辖县的‘大车’,但改革并没有把‘小马’变成‘大马’,反倒把‘大车’劈成了一辆辆‘小车’,结果是小城镇遍地开花,经济活动和人口不但没有向区域经济中心的市区集聚,反而越搞越散”。

  更成功的是浙江省从1992年起推行的“扩权强县”城市猎人韩剧tv网,给县里下放一些和市里同等的权限,如土地审批、证照发放等,这更好地达成了区域的均衡发展,恐怕也因此,2021年浙江省才成为“共同富裕示范区”。浙江的条件之好,确实全国少有:县域经济极为强劲,2021年浙江53个县/县级市,多达21个上榜全国百强县,更有33个入围中国投资潜力百强县。在这种情况下,“强县扩权”确实可以去除经济发展中的制度弊端,节约行政成本,提升治理效率,扩大县级经济权限,加快县域经济发展。

  当然,并不是每个省都具备像浙江这样的条件,因而一些省份就明智地采取有选择的“强县扩权”:湖北省1994年起率先将天门、仙桃、潜江三个县级市从荆州地区剥离出来,由省直管,名为县级市但却有接近地级市的管理权限。

  1997年,河南也跟进,将济源市改为省直管,随后将诸多利好政策“直通车”推广至巩义、邓州等10个综合直管县(市),2021年河南省财政直管县范围又进一步从24个扩大至102个,放权赋能,全面推行,所有县的财政“交够了中央和省里的,剩下的都是自己的”,绕开了地级市这一级的“截留”城市公园概念。

  这背后的权限,也是解读中国城市发展的一把密钥:县级市、县、市辖区虽然在行政上都属县级单位,但在土地、经济等城市发展的重大事务上,县级市的权力比县大,而县的权力又比一般市辖区大。

  这就是为什么一些贫困县都争相想要改市,但按说成为市辖区可以更好地融入城市发展,一些县级市却并不愿意——昆山市2021年GDP高达4748亿元,全国第一,比青海、宁夏等省区还高,要论城市发展水平早够格成为苏州的城区了,但它至今仍是县级市,并在事实上享受着很多地级市待遇。

  很多人可能已不记得了,当初的“华夏第一县”是无锡县(1995年改锡山市),1984-2000年间始终高居全国百强县榜首,但2000年12月它被分拆为无锡市的锡山、惠山、新区(现新吴区),部分乡镇与郊区合并成立滨湖区,一分为四,实现与市区发展一体化。

  两千多年来,县一直是中国最稳定的基本行政单位。吴国光曾这样总结:“在多种意义上,‘县’都是中国权力架构的基本单位。正因为如此,目前中国所面临的困境在县一级也特别突出。”

  这意味着,县的发展走向对中国社会将有着指标性意义,而现在县城又将承担起不一样的使命:决定城镇能否成为县域中心的首要因素,已经不再像以前那样是军事、地理位置的重要性,而是城镇的经济、商贸、交通地理位置,能否使它成为县域空间相互关系的枢纽,在带动本县城乡发展的同时内联外通,扮演一个关键节点。

  因此,县城可以说是带动全县发展的一个支点,其选址、交通、实力直接关系到一方民生。然而,像辽宁省抚顺县、河南省安阳县等至今“有县无城”,山西泽州县直到2018年才有了县城,此前都是和晋城市同城办公,名义上的南村镇始终“有名无分”,而近年搬迁至金村镇,也是为了带动金村新区的发展,还规划建设高铁车站和柳泉机场。

  在国内,县城迁址如今首要考虑的也是带动经济的一体化发展。2003年,四川剑阁县舍弃1600年来的老县城普安镇,迁往下寺镇,因为高铁站等交通枢纽汇聚于此,还是剑门关景区的北入口;2008年,宁夏海原县城由海城镇迁往黑城镇(更名三河镇),也是因为其地形、交通更适合发展经济个人对城市建设建议,但新县城对全县大部分人来说都太远,不得已实行“一县两城”,县政府仍驻海城镇。在贵州,全省十四五规划明确支持长顺县将县城迁往广顺镇,因为老县城长寨镇受地形地貌制约,很难做大做强,且广顺镇位置偏北,能纳入贵阳都市圈1小时通勤范围。

  虽然县城的收入水平未必高,但因为房价也低得多,很多甚至是自有的,这使得当地的购买力不可小觑。在一二线城市的市场竞争日趋激烈、消费者的购买力又受高房价制约之际,这两年正有越来越多的品牌开始注意到“下沉市场”,那通常是指三四线城市——县城的城市级别更低,但却是很有希望的沉睡市场。

  一般来说,“中等城市”(20-50万)对应地级市,“小城市”(10万-20万)对应县级市或县城城市公园概念,当下大力推进以县城为重要载体的城镇化建设,意味着强化城镇体系中的小城市,将城市发展的重心相应分散到毛细血管,让更多人分享到经济发展带来的好处,实现共同富裕。

  到2030年,中国城市化水平很可能达到75%,意味着超过10亿人将成为城镇居民,如此庞大的人口规模完全集中到大城市是不可能的,过度集中则必将造成大量拥堵、区域发展失衡等一系列问题,这就是中国坚持大中小城市并举和小城镇共同协调发展的内在逻辑。

  不论设想如何,在实践中这势必造成“控大扶小”,县城经济很可能将是“有形之手”下一步的新重点。别把县城不当城市——那里你或许会发现另一个中国。

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