2019年2月，国家发展和改革委员会就培育发展现代化都市圈专门发布指导意见，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元，成为区域协调发展的突破口

　　2019年2月，国家发展和改革委员会就培育发展现代化都市圈专门发布指导意见，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元，成为区域协调发展的突破口。尽管我国都市圈发展已取得一定经验，但仍面临着协调发展的领域有限、系统性的顶层设计不足、协调机制和执行保障机制缺乏等问题。

　　因此，本文以“区域协调发展与都市圈发展规划”为主题，在深入剖析相关概念及内涵的基础上，探讨新时期都市圈治理的逻辑和方向，并详细介绍美国西雅图大都市区，以及我国深圳、济南、福州和武汉等都市圈协调发展规划的方法与策略城市规划网，以供大家参考。

　　工业化驱动下的城市高度聚集带来一系列“城市病”。19世纪末，霍华德在《明日的田园城市》一书中首次提出“Town Cluster”的概念，希望通过区域性城市组合的方式解决单个大城市的“城市病”问题。在霍华德的倡导推动下，英国开始了在大城市外围建设田园城市的运动，美国也出现了郊区化的趋势。在这样的背景下，美国管理和预算总署在1910 年人口普查时提出了“大都市区”(Metropolitan District)的概念，后来进一步标准化为“大都市统计区”(Metropolitan Statistical Area，简称“MSA”)，1990年开始将各类都市统计区统称为“都市区”(Metropolitan Area)。在这个概念里“Metropolitan”是指由多个“City”组合成的地域组织，这个概念是应统计需求而生的，郊区化人口与中心城区之间存在着非常紧密的关联，但其所生活的地域可能超越了传统的城市和郡县管辖范围，需要一种新的统计范畴，以更好地识别该地域的人口分布情况，并以此为依据指导项目的资金分配、标准制定及实施城市规划网。

　　第二次世界大战之后的城市重建和人口爆发，为大都市地区带来挑战。英国《大伦敦规划(1947)》以绿环的划定和外围地区新城的建设将这个时期大都市地区的规划定调为“防止城市扩张”；日本面对战后人口向东京的聚集，也开始探索在更大的地域范围实施城市功能的“疏解计划”。1951年，日本木内信藏提出了大城市三地带学说，为大都市地区的规划奠定了理论基础。日本在1958年编制了《第一次首都圈建设规划》，开启了日本都市圈规划的实践。日本的首都圈规划同时借鉴了美国大都市区定量化的方法和英国大伦敦规划的实践经验，强调城镇间和中心、边缘之间的关系，是一种自上而下的干预。

　　1957 年戈特曼针对美国东海岸提出“Megalopolis”( 大都市带) 的概念，在戈特曼看来，大都市区是大都市带的组成单元。“都市带”的提出为观察要素在城市的集聚规模及城市之间的关联性提供了一个新视角，其后这个概念引起了学界的广泛关注和持续研究，开辟了城市研究的一个新领域。当然也有不同的看法，如芒福德批判说：“大都市带并不是一种新型的城市空间形态，只是由于大城市地区的人口爆炸而导致的一种‘类似城市混合体’(Urbanoid Mishmash)”。

　　从以上3个概念产生的背景和目的看，“都市区”“都市圈”“都市带”是两种尺度各有侧重的3个概念。“都市区”“都市圈”其实是看待同一个现象的两种视角，背后显现出美国和日本都市治理理念与国家制度环境的差异。“都市区”概念的建立以统计为主要目的，希望客观地描绘出城市之间的相互关联性，其是在美国的税收分配以人口统计为基础的制度背景下被提出的；而日本的“都市圈”概念的建立与其中央集权的制度背景及东亚国家政府对事物的强干预传统相关，“都市圈”概念的出现是以政府规划为目的的，是上级政府通过都市圈规划来干预中心城市的过度集聚，以实现“大城市病”的防范及国家的均衡发展城市光网电话。相较而言，“都市带”是一个尺度更大的学术研究的概念，20世纪50年代被提出后，在全球化的推动下出现了“全球城市区域”等的发展演变，但在西方并没有看到有国家开展过都市带规划，直到1999 年欧盟正式发布《欧洲空间发展展望(ESDP)》，“都市带”的概念才开始与官方政策相结合。

　　20世纪80年代，周一星教授提出中国应该借鉴西方国家的“城镇化地区”(Urbanized Area) 概念提出中国自己的城市实体地域统计概念，起初命名为“近城( 镇)区”，后修改为“城市(镇)统计区”，但由于在中国的城市区域管理中一直未建立起完整的、标准化的统计数据与资源调配之间的挂钩关系，且当时中国许多大城市中心尚未与外围地区产生紧密的经济联系，这一概念并没有引起足够的关注。

　　20世纪90年代后中国城市化进程加速，城市依托其集聚效应、规模效应和扩散效应等，成为区域经济社会发展的“引擎”，不少大城市在空间形态上出现“中心—边缘”的圈层结构，于是国内学者开始探讨都市圈相关议题，包括都市圈的内涵与范围界定、发展战略与空间规划等，南京、杭州等中心城市政府也开始探索编制都市圈规划，以期通过都市圈的培育建设，促进都市圈核心与周边地带的紧密合作与分工，发挥聚集效应，提升区域整体的核心竞争力。但由于这时国家的城市化政策是“严格控制大城市规模，合理发展中小城市”，因而以促进集聚为目标的“都市圈”概念也并未得到全面推广。

　　“都市带”的相关概念在20世纪60年代就开始通过学术界进入中国，早于“都市区”和“都市圈”，但多翻译自国外文献，涉及面很广，没有统一的概念界定，先后出现了“巨型都市带”“城市连绵区”“( 大) 都市圈”“城市群”等多种翻译。由于“Megalogolis”概念描述的是美国东北部大西洋沿岸城镇密集地区，这一区域不仅有多个人口规模巨大的核心城市，还有众多与核心城市有着紧密交通和经济联系的中小城市。这些译法都在不同层面阐释了“Megalogolis”概念，难以断论哪个译法更准确。但此后，“城市群”这个概念与中国的政策方向产生共鸣，“都市带”这个概念也在以“城市群”实现中国化后被提出。

　　20世纪80年代中期，中国确立了“市带县”的行政区划模式，为强化对市域范围的城市发展指导，开展了与行政层级相对应的各级城镇体系规划，并纳入法定空间规划体系，城市群的研究和规划实践开始进入行政管理层面。一方面城市光网电话，在“市带县”的行政区划模式下，中国城市政府在整个市域辖区内拥有强大的行政统筹能力，即可以调动市域范围内的多种资源参与全球竞争与合作，“城市( 镇) 群”恰好与中国这种“城市区域化”行政管理模式相适配。另一方面，20世纪90年代以来，经济全球化重塑了全球经济、社会与空间景观，并与信息网络、快速交通等技术影响相叠加，进而使空间网络化成为城市区域空间组织中的普遍现象。2001 年中国加入世界贸易组织之后，国内大城市与世界的联系进一步加强，全球化带来的产业国际分工与协作，促使城市之间要加强联接，若干个城市往往抱团协作，以“城市群”的形式参与国际竞争与合作。于是，城市群”战略( 即将相互毗邻且发展势头较好的若干城市集中起来作为城市群，承当增长极) 往往被中央和各省(自治区) 政府当作一种“施策工具”，用于引导区域资源要素的集中高效配置。国家“十一五”规划明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，清晰地表明了政府希望借助“城市群”战略打破行政壁垒、优化资源配置、统筹区域协调发展的初心。

　　由此，“城市群”概念最终在诸多概念中脱颖而出，成为热点。从“十五”时期到“十三五”时期，中国各地编制了大量的城市群规划。在知网中搜索篇名包含“城市(镇) 群”的文献发文量进行趋势统计，也可以看出在2000 年之后“城市( 镇) 群”在中国学术界日益受到关注，研究成果数量直线)。

　　不过，在以城市群为主流的研究中，关于都市圈的探讨也在近年逐渐增多，尤其在国家发展和改革委员会2019 年2月发布《培育发展现代化都市圈的指导意见》后，都市圈正式进入官方主流视野城市规划网。“都市圈”概念的兴起，同样有其客观背景：首先，城市群中的核心大都市在融入国际分工网络中的作用越来越大，并逐渐成长为更大尺度的都市形态。其次城市光网电话，超大、特大城市的不断聚集，引发日益严重的“城市病”，而都市圈或许有望成为大城市疏解非核心功能、破解“大城市病”问题的一剂“良方”。最后，随着城市范围不断扩大，以市域辖区为界的行政管理模式带来的资源调配能力越来越捉襟见肘，迫切需要打破“行政区经济”壁垒，破除要素自由流动阻力，实现资源在更大范围的有效配置城市光网电话。因此，下文将对“都市圈”概念在中国兴起的背景进行更进一步的剖析。

　　背景之一是核心大都市影响力的不断增大。尽管过去中国一直将城市群作为参与区域乃至国际竞争的主体，但最为成功的城市群，往往拥有至少一个强大的核心都市，作为城市群与更大的分工网络进行对接的主导性门户枢纽。根据英国“全球化与世界城市研究小组”(GaWC) 的研究，2018年广州上升到了α级，深圳的排名也在55位，而广州、深圳排名的迅速提升与其所在的珠三角城市群在全球网络中地位的整体提升是分不开的。在工业化初期，产业对低成本的土地资源、劳动力资源和便捷的物流交通区位的追求催生了低门槛的城镇化模式，并很快造成了“村村点火、户户冒烟”的工业化蔓延和区域扁平化发展局面。但是，随着近年来各项生产要素成本不断提高，粗放型工业化模式越来越难以为继，当企业与国内外生产消费网络发生越来越紧密的关联时，对信息、技术、资本、服务及高素质人才产生越来越大的需求，乡镇地区已难以满足这样的需求，于是区域中资源聚合度更高的核心地带成为优势地区，吸引着各种生产要素不断聚集，进而推动区域从扁平化走向极化。可以说，强大的城市群成就了核心都市，强大的核心都市也赋予了城市群更强的竞争力。

　　背景之二是核心都市的高度聚集引发的“大城市病”日益引起关注城市光网电话。广州、深圳等超大、特大核心城市的不断聚集，在提升自身乃至其所在城市群的竞争力的同时，也引发了日益严重的“大城市病”城市规划的基本内容，快速且大规模的人口聚集，导致核心区生活成本不断攀升，交通日益拥堵，环境日渐恶化，城市治理能力受到严峻挑战，促使政府开始通过更严格的管控措施抑制规模的快速膨胀，同时采取疏解行动将城市非核心功能向外围区域引导以缓解城市压力，如日本东京都市圈规划和我国的京津冀协同发展规划，都是以“疏解”为核心目标的。与此同时，越来越多的人群为降低居住成本而选择在更远的地方生活，进而也带来都市核心与边缘之间的通勤对流问题及公共服务配套问题。

　　背景之三是城市化空间形态的高度连绵对传统的“城市群”模型提出挑战。改革开放以来，我国经历了快速的工业化带动城镇化的发展历程，尤其在珠三角地区，工业化驱动城镇建设用地的快速增长和蔓延。随着产业集群的形成和专业化分工的深化，城市与产业园区高度分离，导致出现一种“园城分置”与城乡混杂并存的都市连绵形态，既不同于戈特曼提出的大都市带形态，也不同于T. McGee提出的Desakota 形态，其形成的主要驱动力是城市中心地区与城市辖区边缘地区的外向型产业园区之间的相互作用。目前，珠三角都市连绵地区已经成长为东亚地区最大的城市连绵体。连绵成片的都市地区模糊了城市与城市之间的边界，人流、物流、信息流在整个连绵地区内部高频互动，其复杂性远远超过传统“城市群”概念下城市节点之间的流动，传统的“城市群”模型已经难以解释和应对这种高度连绵、边界模糊及密集流动的都市化地区的发展现实，传统以市域辖区为资源配置范围的发展模式也难以适应新的跨地域一体化发展需求，需要以“都市圈”模型打破行政区经济“画地为牢”的状况，重塑城市区域格局。

　　都市圈是一种介乎城市与区域之间的城镇化形态，其作为一种治理概念的意义比作为空间形态概念的意义更为重要。传统的城市群规划与治理主要关注宏观尺度的议题，即主要将城市作为节点，研究城市外部的城际关系问题，如城市群网络中不同城市的职能分工、等级序列、内部与对外交通组织等。一般的城市规划与治理则重点关注市域行政辖区内部问题，如用地功能及各项设施的空间安排、辖区内不同区域的开发准则等。而都市圈作为一类较为特殊的治理对象，需要更多关注中观尺度问题，如城市中心地区与边缘地区之间的关系。但随着交通技术的发展和城市空间尺度的扩大，与都市圈连绵一体的边缘地区常常已经达到外围城镇，甚至超出行政边界到达相邻城市，如广佛都市圈早已出现跨城连绵形态，而纽约大都市区更是跨越4个州，尺度的变化给都市圈的治理带来新的挑战，表现在需要同时应对城市“外部问题内部化”和“内部问题外部化”的双重议题。

　　所谓“外部问题内部化”，即过去跨境协调的问题转变成都市圈内部的问题，如交通问题、环境保护问题等。以交通为例，过去以城际轨道交通衔接的地域已被城市连绵体包裹进都市圈范围内，由此需要从工程建设层面的一体化上升到管理层面的一体化，需要对跨城际的多种公共交通方式进行一体化整合和标准化的统一管理，以营造具有一致性的出行体验，进而构建“公交都市圈”。

　　所谓“内部问题外部化”，即原本城市内部的管理问题转变成需要城际协调的问题，如公共服务配套问题等。根据百度地图大数据分析，每天居住在佛山到广州上班的通勤人口已达27.8 万，居住在广州到佛山上班的通勤人口也已达17.3 万。如果城市政府仅负责辖区内部公共服务供给的模式，就与规模日益增大的跨城生活趋势发生了矛盾，异地居民在享受本地的教育、医疗等方面存在一系列挑战，需要城市政府之间开展更多的协调工作，推动都市圈公共服务的共享。

　　因此，在都市圈范畴下，由于治理尺度超越了单个城市辖区，且小于将城市看作节点的城市群尺度，其治理模式也将发生根本性变化，需要都市圈内各城市以更大的智慧处理各项城际间事务。

　　综上所述，都市区、都市圈和城市群在中国化的过程中各有不同的结局。“城市群”与“都市圈”是不同尺度的概念已逐步成为共识，但“都市区”与“都市圈”这两个概念是什么关系呢？从概念的起源来说，是基于侧重点不同而已，但这两个概念“来到”中国若干年之后，已经在产生一些演化。例如，方创琳等人认为在集聚和扩散的核心动力下，中心城市经过“城市—都市区—都市圈—城市群”的时空演化过程，把都市区和都市圈作为对大都市地带演化阶段的描述。确实，城市群是城市体系发展至多中心和网络化的模式阶段，其通常由多个都市圈或都市区组成。以长三角城市群为例，其覆盖上海、浙江、江苏和安徽三省一市的27 个大、中、小规模的城市，内部有上海都市圈、南京都市圈和杭州都市圈等多个具有区域影响力的都市圈，但除这些少数发展成熟或正在培育中的都市圈外，广阔地区分布的是区域影响能力一般的都市区。这些地区未来也会演化成为都市圈吗？这是值得思考的问题。

　　如果说都市圈是以中心城市为核心的城市组织方式，那么可以判定，城市群内部都市圈的发育、发展具有特殊性，换言之，在城市群内并非所有的都市区都能获得发展成为都市圈的机会。城市群内是否能够培育具有世界级或区域影响力的单中心增长极，成为判断城市群内是否能够培育都市圈的关键。都市区是否具有演化成都市圈的条件判断依据如下：

　　其一，城市间行政等级的差异。自中国实行“市带县”制度后，城市间就出现了不同行政级别的差异，而行政力量在中国的制度环境下聚集资源的能力强大，因此可以发现，现今发育良好的都市圈内，城市间在行政等级上都存在差异。例如，珠三角的广佛都市圈和深莞惠都市圈，作为核心城市的广州和深圳，都比相邻的城市在等级上高一级。更高的行政级别，让核心城市在国家公共资源的聚集上，如交通、公共服务设施的配置方面享有优先权，从而创造向中心集聚的吸引力。而行政等级没有差异的城市间，如珠江西岸的珠海—中山—江门间，粤东的汕头—潮州—揭阳间，城市间公共资源的集聚能力没有什么差异，而上级政府在资源分配上往往会采取平衡的政策，在均衡化的发展模式下，难以形成都市圈的城市组织结构。

　　其二，区域性的生产性要素资源聚合能力。城市群是以多个城市间的产业分工协同为目标的城市网络，而都市圈则以综合性、多元化功能为特征。从产业链角度看，珠三角、长三角等具有全球竞争力的世界级城市群的背后，是不同的专业化城市及各自腹地间的专业化分工，如长三角的南京、苏锡常等地拥有高端制造业和教育等方面的优势，杭州、宁波等地在数字经济和民营经济方面具有优势，合肥则发挥其科技策源地的作用。而都市圈则要求科研设计、生产研发和市场运营等产业链高端环节的高度聚合，资本、人才和信息高频高效互动，如长三角中的上海都市圈就致力于建设全球有影响力的经济、金融、贸易、航运和科技创新五大中心，发挥全球总部经济的作用。

　　因此，一个城市群内部的城市间的组合关系，将会出现两种方式：以某个城市为核心的组合方式和城市间相对平等均衡的组合关系。前者符合“都市圈”的概念特征，而后者用“都市区”来描述城市之间的关系，既可区别于前者，又能够反映出城市间的相互关联性。例如，用“广佛都市圈”“深莞惠都市圈”“珠中江都市区”来描述珠三角城市群内部的三组城市关系，就能够清晰地勾画出珠三角城市群的内部结构。

　　由此可见，都市区和都市圈都是城市群内部空间结构的组织形式，都市圈与都市区是城市群内部的不同类型的城市集聚形态。

　　在改革开放的最初阶段，工业化是中国城镇化的主要驱动力城市规划网，而在以外源性加工制造业为主体的工业化带动下，珠三角地区形成了一种低门槛的城镇化模式，并在产业不断走向专业化的过程中，出现“园城分置”的空间分异现象，即生产企业倾向于布局在土地便宜、对外交通便利、与相关联的产业集群靠近的远郊产业园区，而与生产性服务业相关的行业和企业则倾向于布局在城市中心区及周边地带。居住形态也呈现分异，城市地区以商品住宅小区为主的居住片区不断增长，而产业地区则以企业自建的职工宿舍及周边农村的出租屋为主城市规划的基本内容。这种专业化驱动下的空间分异在工业化初期的确有利于效率的提升，但随着产业发展逻辑的变化，产业空间布局对效率的影响也发生了改变。

　　在综合生产成本不断攀升及国际生产分工和经贸环境变化的背景下，尤其在国际金融危机之后，全球化网络中的摩擦加剧，传统以“两头在外”加工制造业为主的产业发展模式已难以为继，珠三角产业正在发生快速而深刻的转型，在华为等龙头企业带动下以知识创新为核心的产业发展模式正成为区域发展的新动能，“贸工技”模式正越来越多被“技工贸”模式所取代。由此，粗放型制造业驱动城镇化的进程已基本完成，未来将向更加精细化和系统化的产业创新驱动城市化的进程转变。在创新经济的逻辑下，人力资本变得比以往更加重要。一方面，资本、技术、信息等生产要素开始围绕人力资本汇聚；另一方面，教育、医疗、娱乐等人力资本密集型的服务业成为新的驱动力。这些要素和行业对人口密度有很高要求，同时又进一步吸引新的人口聚集。因此，区域发展格局进一步分化，资源高度聚合的大中城市、特大城市乃至都市圈逐渐成为创新经济的最佳载体及新的财富载体。

　　目前国际上较为成熟的都市圈内部中央商务区、商业中心因其巨大的人流量，导致其轨道交通密度、换乘次数和运输能力都远高于其他地区，都市圈极核中心和副中心大都有轨道环线与都市快轨轨道制式支撑其客流集散，轨道枢纽中心与都市圈内部中心存在高度的重叠，并有较强的相互促进作用。反过来，轨道交通枢纽中心也是中心的潜在培育地，政府决策者可以利用此特征将区域轨道交通枢纽与中心培育结合起来，构建高效、完善、一体化的城市群综合交通网络。

　　从近年来上海都市圈、广佛都市圈的跨城交通联系特征研究成果可以看出，都市圈内部的交通特征正在发生变化。中心与外围地区之间的双向通勤愈加明显，不再是“点—轴”、“中心—边缘”或简单的圈层结构特征，而是在轨道交通带来的时空压缩效应下扩大了都市圈外延范围，并不断培育出多中心的格局。而都市圈通常以“1 小时通勤时间”界定其范围，这也意味着要努力构建多层次、多类型、各环节高效接驳的公共交通体系。因此，都市圈的公共交通组织既无法单纯依靠当前高速铁路系统，也不能简单地依靠延长、衔接各个城市的地铁交通线路来实现。在城际高速铁路、城市地铁交通线路之间，必须考虑通过市域快线系统或城际地铁系统进行接驳衔接，从而综合形成支持都市圈中心—各边缘间和跨城功能联系的轨道交通体系(图2)。

　　回顾国内长三角、珠三角、京津冀等区域治理的实践可以看出，城市群的治理聚焦生产要素的组织(图3)，以及生态、生活、生产空间的保护与发展等问题，在区域基础设施布局、土地功能管控和区域性重大平台布局等方面作出统筹性的安排与要求。相对城市群而言，都市圈的尺度更小，面临的对象与问题更加集中，其中通勤人群高频跨城流动所产生的公共资源协调问题是治理的核心，并延伸到其他领域(图4)。可以观察到，过去二三十年间广佛都市圈内城市的互动在很大程度上是围绕跨城通勤推动交通基础设施建设，进而不断深化拓展到产业、生态、环保等领域。

　　借鉴国际上纽约、伦敦和东京都市圈的治理经验，中国都市圈治理应以广域及城际协调治理模式创新为核心，聚焦以下议题：一是公共服务供给与共享机制，推动都市圈核心与外围地带的公共服务设施均等化，尤其关注补齐同城化邻接地区的公共服务配套短板，同时推进跨城的医疗、卫生、教育和文化等优质公共服务资源的共享；二是增强都市圈内各城市居民对都市圈的认同感，通过公共空间塑造场所精神，如依托碧道建设和同根同源的历史文化遗存，打造“广佛之链”水岸公园等公共开敞空间，增强两市民众对都市圈的归属感、认同感；三是注重环境保护与灾害应对，构建都市圈命运共同体，如统一规划都市圈的生命线通道，制定预控都市圈生命线通道项目与行动，共同构建人与自然和谐共生的环境空间。

　　中国快速且规模宏大的城镇化进程催生了各类城市与区域发展形态，城市与区域发展的观察者、研究者、决策者在拥有丰富样本的同时，也往往感到应接不暇，“都市区”“都市圈”“城市群”等诸多概念层出不穷，在现实应用过程中却常常相互混淆城市规划网、替代，也缺乏明确的界定标准。

　　在经历了长时间的混乱后，“城市群”概念逐渐通过官方文件形式在中国传播开来，各地也纷纷以城市群规划为抓手，提出区域发展战略，并广泛认可“以城市群作为城镇化的主体形态”这一提法。然而，随着部分先发地区核心都市地区的不断聚集及城镇连绵形态的不断拓展，越来越需要“都市圈”概念来解释新的城市区域发展现象，并在有别于单个城市和城市群的中观尺度上，探索与都市圈形态相适应的治理模式。

　　对此过程的梳理表明，任何一个理论或概念都不是孤立提出的，要想让理论或概念获得广泛接受，必须将其嵌入到所在的实践场景中，从是否与应用目的相互契合的视角重新加以审视。“城市群”概念在20世纪90年代末逐步流行，成为区域发展的主流战略，是与中国现实的城镇体系管理需要及行政力量统筹下的招商引资和生产性资源分配模式相契合的。而在中国当前以创新为核心的转型升级趋势及以轨道交通为主体的交通技术进步趋势下，城市区域治理的尺度和模式都在发生新的改变，而“都市圈”概念在近期重新引起广泛关注，正是在这样的背景下发生的。

　　相对于城市群的宏观尺度，处于中观尺度的都市圈更加关注人的活动，这与当前“以人为核心”的发展理念也是高度契合的。区域发展除了关心产业分工与集群、供应链与物流网络等问题，还将更多关注诸如中长距离通勤、跨城公共服务配套、公共空间营造、公共环境联合整治及都市圈文化认同等围绕“人”展开的问题，在都市圈尺度下，这些问题越来越难以由单个城市应对，而是否能妥善处理这些问题，是对地方政府协同治理能力现代化的重大考验。