2021年的《政府工作报告》和“十四五”规划均提出要“实施城市更新行动”“推动城市空间结构优化和品质提升”，为贯彻落实相关政策精神，积极稳妥实施城市更新行动，2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号，对城市更新行动试点进行了部署，提出对16省份的21座城市开展第一批试点城市之间视频资源，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升

　　2021年的《政府工作报告》和“十四五”规划均提出要“实施城市更新行动”“推动城市空间结构优化和品质提升”，为贯彻落实相关政策精神，积极稳妥实施城市更新行动，2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号，对城市更新行动试点进行了部署，提出对16省份的21座城市开展第一批试点城市之间视频资源，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。城市更新范围较为广泛，老旧小区改造、棚户区改造、危旧房及老旧厂房改造、生态修复、城市功能完善、城市基础设施补短板等领域均包括在内，此次试点将形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。

　　城市更新涉及的产业链条较长，是资金密集型投入过程，内部资金的平衡主要依赖土地开发收益。城市更新中集约化的土地管理模式，有利于合理调配土地资源，也是政府有效的土地财政工具。近年来城市内集中连片土地被不断开发，可开发土地资源不断减少，地方政府急需创新形式、对土地进行集约化管理。

　　在土地开发过程中，地方国有企业通过与政府签订相关土地一级开发协议参与土地开发，通过成本加成一定收益率方式获取回报，也会有部分的税返优惠及财政补贴，此种模式与政府购买服务的棚改项目共同之处在于收益源于政府，依托于各地区的财政实力，会在一定程度上新增政府隐性债务。融资方式也多以政策性银行及国有银行居多。

　　拆除重建类项目中涉及多方合作的模式主要有“投资人+EPC”、共同设立城市更新产业基金等资源包括哪些内容，多方合作的模式涉及土地开发主要为土地置换、协议出让及补缴价款等。土地置换：指在城市发展过程中，利用级差地价置换土地改造老城区，加快城市发展的一种方法。包括异区地块的置换和同区内地块的置换两种情况。通过城市更新改造及置换存量土地，有助于提升土地产出及利用效率。例如广州市提及明确成片连片改造范围内未能纳入标图建库的建设用地、现状建筑和农用地、未利用地的处置方式；支持进行土地置换。对于经济发展较快，土地资源饱和的广州上海等地区，极差地价较大，土地置换优势明显，市场参与主体及土地权益人也可从地块置换中获取差额红利。协议出让及补缴价款：城市更新导致土地性质、用途、指标、容积率发生调整的资源包括哪些内容，相关受益主体应按市场价格或特定价格补缴土地出让金；在协议出让和定向招拍挂模式中，一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以折抵土地出让金，相关主体在招拍挂时仅需补缴剩余出让金。如长沙市《长沙市人民政府办公厅关于全面推进城市更新工作的实施意见》提及：完善更新中土地登记、地价计缴、出让金补缴、用地年限等管理制度，探索“标准地”出让、长期租赁、先租后让、租让结合等土地配置方式。从各省市的政策来看，城市更新实践中还出现了直接由原始权益人与实施主体进行土地使用权转让的模式，以及分期缴纳土地出让金、延期缴纳土地出让金、土地作价入股、国有土地划拨等土地运作创新模式。

　　城市更新项目一般通过滚动开发模式平衡资金。部分安置、部分出售、分期投入、滚动开发是城市更新项目的基本思路。城市更新项目涉及到拆迁安置项目，一般安置拆迁户后剩余房产出售，产生利润，滚动进入下一期的开发成本，可较好的缓解实施主体资金压力。对于城市更新项目来说，包含了大量的公益性项目，缺少经营性现金流。对于城市更新项目的投入产出平衡的问题，需要挖掘项目的经营性收益，匹配资源。

　　以老旧小区为例，目前老旧小区改造的收入来源可包括以下几类：第一类：老旧小区传统的特许经营权收入，这些收入一般包括小区物业费收入、小区停车位收入、小区广告位收入、垃圾处理费收入、管廊租赁费；第二类：围绕老旧小区未来新增特许经营权收入，这些收入包括新能源汽车充电桩收入、5G灯杆收入等；第三类：将老旧小区改造和相邻或不相邻的片区开发或城市更新相绑定，利用片区开发的综合收益来平衡土地出让收益。

　　例如，山东省出台了老旧小区改造实施意见，其中重点强调了通过片区绑定的方式来增加老旧小区改造的收入来源。以历史文化街区改造为例，目前历史文化街区风貌改造后，由于属于微改造，未涉及土地出让，第三方获利空间较小，总体主要是政府出资或者城投企业融资为主，收入来源可以为：景区旅游收入、配套商业租金、特许经营权等；景区餐饮、住宿、旅游观光车等相关收入。历史文化街区多为分期投入，滚动开发维护。

　　供地模式通常为一二级联动，除了公开招拍挂之外，还有协议出让和补缴价款等多种形式，为多个市场主体参与提供了空间。

　　协议出让与招拍挂是土地出让的两种形式，根据国土资源部2007年39号文：经营性土地只能通过招拍挂形式出让城市之间视频资源。只有省级/直辖市级完成城市更新立法的地区才可能通过协议出让取得经营性土地。这也是各地实施城市更新的最大政策“障碍”。

　　在招拍挂中设置特定条件，如仅限一级整理主体或某特定二级主体。对于省级层面尚未完成城市更新立法的区域，定向招拍挂是最切实可行的替代措施。

　　1.城市更新导致土地性质、用途、指标、容积率发生调整的，相关受益主体应按市场价格或特定价格补缴土地出让金；

　　2.在协议出让和定向招拍挂模式中，一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以折抵土地出让金，相关主体在招拍挂时仅需补缴剩余出让金。

　　城市更新实践中还出现了直接由原始权益人与实施主体进行土地使用权转让的模式（规避协议出让是否违反上位法的风险），以及分期缴纳土地出让金、延期缴纳土地出让金、土地作价入股、国有土地划拨等土地运作创新模式。

　　2020年94号文严格约束了专项债资金用途“新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。”94号文限制了专项债在城市更新中的应用：能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，主要是“改”与“留”项目。

　　（三）城投/国企代表政府投资，平台可以作为一级、二级实施主体，也可以作为一级“委托代建”业主方

　　地方城投、国企利用自有资金、银行、债券资金或其他融资进行投资。与传统的保障房城市之间视频资源、棚改、旧改项目相比，城市更新具有更强的市场化属性，参与城市更新符合城投转型大趋势，满足不新增隐性债务要求，是城投平台参与土地一二级开发的重要突破口。典型案例：上海市红旗村项目。

　　市场化机构参与是城市更新与棚改、旧改相比的最大亮点之一，可以通过一级项目招投标直接参与、或者经由城投/国企委托代建参与、或者通过“F+EPC”、PPP模式参与。主要参与者仍然以地产开发商为主，但其中具备商业地产开发经验的主体更具优势。典型项目：上海新天地项目、上海三邻桥项目、北京798项目。

　　2021年6月17日，上海宣布成立城市更新基金，基金总规模约800亿元人民币，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。

　　2020年7月17日，国家开发银行与吉林、浙江、山东、湖北、陕西5省，中国建设银行与重庆、沈阳、南京、合肥、福州资源包括哪些内容、郑州、长沙资源包括哪些内容、广州、苏州9个城市，分别签署支持市场力量参与城镇老旧小区改造战略合作协议。

　　2021年4月29日，国开行重庆分行向重庆市首个城市更新项目——九龙坡区村片区城市更新项目发放17.5亿元，支持项目加快推进，以改善老旧片区居民生活环境，提升核心区域城市形象。

　　2021年5月31日，铜陵市政府与国开行安徽分行城市更新项目合同签署仪式在合肥举行，铜陵经开区申报的城市更新项目和基础设施建设项目成功入列首批签约项目城市之间视频资源，总额度16亿元，期限20年，年利率约4.5%。

　　2021年6月19日，天津城投集团与国家开发银行天津市分行签署战略合作协议，双方将进一步加大在城市更新、城市路桥、环境水务、轨道交通等领域的合作力度和合作深度。双方本次确定拟合作的4大类、15个项目，其中，城市更新试点项目4个，总投资约400亿元；重大基础设施项目11个，总投资约800亿元。

　　随着2019年以来棚改逐渐接近尾声，地方政府缺少有效的土地财政工具。虽然城市更新的内涵是有机更新，而非延续粗放的拆迁安置，但在地方实践过程中，仍然存在将城市更新异化为新拆迁的情况。无论如何，城市更新为地方政府开发、利用土地提供了新的模式，释放了政府性基金财力的增长空间，间接利好城投平台。