十九届五中全会提出构建国土空间开发保护新格局

　　十九届五中全会提出构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

　　目前资源型省份名单，发展越快的城市，越倾向于向城市外围扩张，楼房层楼偏少，而不是集约使用稀缺的土地。这些城市新增人口多，住房刚需不断增加，但土地供给在收紧，新建楼房又偏低，供需缺口就越来越大资源型省份名单。在当前我国土地资源稀缺以及供给短缺双重约束背景下，提高我国土地和矿产资源配置效率，挖掘资源供应潜力，建立资源保障能力的多元化资源供应体系，以推进资源利用方式转变和产业结构优化升级。

　　第一，正如土地非农化一样，我国城市土地快速扩张过程中也面临着巨大的效率和公平性问题。城市土地扩张与土地非农化是两个极为相似的过程城市品质定义，原因是我国城市土地扩张目前主要通过土地非农化来完成，即农用地转为建设用地。由于市场和政府的双失灵，当前我国存在过度的土地非农化问题，既导致土地利用效率损失，也威胁着我国粮食安全。城市摊大饼式发展与过度扩张的特征也会导致我国农地资源的过渡损失，引发一系列生态环境问题。

　　第二，城市土地扩张过程中要正确处理政府与市场的关系，关键是划定政府与市场的边界。正如我国土地非农化过程一样，由于我国土地资产不具备完全的市场化交易和新古典经济学中的外部性条件，没有产权保障，土地市场中也缺乏强有力的所有权、使用权的保障，单纯依赖市场机制难以实现土地非农化的效率城市品质定义。因此，土地非农化过程中需要政府干预，需要政府完善法律政策、明晰土地产权、完善市场机制、加强监督管理职责。城市土地扩张过程也一样，离不开政府的干预。党的十九届四中全会指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，城市土地扩张过程中如何让市场起决定性和更好发挥政府作用，也是值得探讨的问题。要充分尊重市场在土地资源配置中的决定作用，提高土地招标、拍卖城市的边缘在线免费、挂牌等市场化程度较高的土地出让方式，加强土地二级市场的流通性资源型省份名单，减少政府对土地市场的指标干预。通过深化改革，最终目的是建立城乡一体化的土地市场，缩小土地征收范围，允许农村集体建设用地入市。在此过程中，政府的作用主要为明晰土地产权资源型省份名单、完善法律政策资源型省份名单、建立市场交易规则并进行监督、建立风险防范机制以及解决土地交易纠纷等。政府主要政策工具有土地利用规划、税费和财政政策，目的是弥补市场缺陷，保障粮食安全，合理限定城市规模和开发边界。

　　第三城市的边缘在线免费，为优化我国城市扩张中的土地供应和配置结构，要充分挖掘土地资源利用潜力，集约节约利用土地。以土地非农化方式补充城市扩张的土地需求，不是可持续的土地利用途径。如何满足城市发展对土地需求的新思路。我国人均土地面积较小，土地资源相对稀缺，要满足土地的有效供给和高效配置必须走内涵挖潜的道路。因此，要通过盘活农村闲置宅基地资源、复垦工矿废弃地、拓展海外用地等方式，加大我国土地资源的供应，满足土地资源生产和生活的需求。与此同时，通过建立城乡建设用地增减挂钩交易机制，进行城市“三旧改造”，提高存量建设用地的效率。

　　第一，加强城市扩张影响机理的研究，为科学划定城市扩张边界提供参考。城市土地扩张的驱动因素包括社会经济和地理等两方面因素，要努力探索合适的模型资源型省份名单城市品质定义，综合考虑扩张的影响因素城市品质定义，对城市土地扩张过程和趋势进行模拟城市品质定义，合理划定城市土地扩张边界，为科学的空间规划和土地利用规划提供依据。

　　第二，自觉践行土地集约节约利用的理念，保护耕地资源，高效利用土地。土地集约节约利用要求每个国土人积极参与到耕地保护中，从珍惜我国的每一寸土地，坚决违法用地行为，保护耕地资源，努力做到保护土地资源人人有责。

　　第三，在日常工作中，要将土地利用和保护的理念渗透在工作的方方面面，认真贯彻落实土地集约节约利用。同时，对于其他地区土地保护和集约节约利用的优秀先进做法，要进行了解、学习和借鉴。