编者注：根据各部门对自然资源统一确权登记试点工作的部署，国家确定的试点工作正在有序开展

　　编者注：根据各部门对自然资源统一确权登记试点工作的部署，国家确定的试点工作正在有序开展。作为一项全新的工作，自然资源权统一登记在国外鲜有经验，国内体制、机制尚不配套，相关登记专业规范和标准空白，登记业务和管制内容不明确。这项试点的目的是建立自然资源统一确权登记的制度、业务和技术制度。

　　自然资源部联合下发了《自然资源统一登记办法（试行）》（以下简称《办法》）和《自然资源统一登记试点方案》，各试点单位仍觉得难以有效控制调查内容、确权方法、登记项目、配套体制、法律效力等方面。比如，在没有明确行政区划的情况下，如何确定水林草登记单位的空间范围，自然资源确权调查与已完成的多次或单项调查有什么区别和联系，各种自然资源国家所有权的内涵是什么，以及是否按照《办法》所附《自然资源登记簿》的规定登记，登记簿的自然资源所有权和国土空间管制效力是否存在差异等。

　　尽管《办法》没有给出明确答案，但这些问题都可以从《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）等文件精神中找到思路；或者围绕“健全自然资源资产产权制度”和“生态文明建设”的自然资源统一确权等级目标，我们应从现行自然资源调查评价管理中寻求答案。

　　如《决定》明确提出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成权属清晰城市概念创意园、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。结合《自然生态空间用途管制办法（试行）》中的自然生态空间是否具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间的概念定位，我们认为登记单位的范围应以维系生态系统结构、过程、功能完整为首要考量因素。例如，森林登记单位的空间范围应根据划定的国家或地方生态公益林范围进行初步划定；再比如，围绕明确自然资源资产，自然资源确权调查项目至少应包括这样的数量特征如蓄积量、可食牧草量、水容量等数量特征，以及单位面积资源量、水质等级等质量特征。

　　自然资源统一确权登记分类是开展自然资源调查确权、数据库建设和簿册登记工作的基础，也是衔接自然资源资产负债表编制等生态文明制度运行的纽带。但是，目前国土、林业、农业等管理部门对自然资源的分类标准和角度存在很大差异。对纳入自然资源统一确权登记的水流、森林、山脉、草原、荒地、滩涂、探明储量的矿产资源等，一般被认为是七类自然资源。但事实上，《决定》和《总体方案》是指六类自然生态空间（矿产资源不包括在当时文件的描述中）。水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源的分类方法，交织着多个不同角度的分类思路；水流、森林、草地、滩涂反映的资源形态的差异，山岭反映的是地形地貌，荒地反映了资源的利用程度。明确自然资源的分类体系，对统一确认登记具有重要意义。

　　我们认为，应从空间和资源两个维度，破题确权登记分类的迷障，即将“水流、森林模拟城市无限绿钞版、山岭模拟城市无限绿钞版、草原城市概念创意园、荒地、滩涂、矿产”定位为七类自然生态空间。对赋存在七类国土空间中的自然资源，应在形态形成水资源、森林资源城市概念创意园、山地资源（几乎没有植被和水覆盖物）、草地资源、荒地、滩地和矿产资源七类自然资源。这种分类思路可以有效地解决上述分类的困境，也能很好对接整个生态文明建设的其他分类需求。

　　确定登记单元的空间范围是自然资源确认登记的首要技术工作。《自然资源统一登记试点方案》指出，“三层叠加”，即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证与土地利用现状图相叠加，明确国有未利用土地的范围，结合国家有关规划和自然资源保护登记的自然资源范围，确定是否需要实行统一确权登记的具体空间范围”。笔者认为，“三个图层叠加”是用来引导确定登记单元的空间格局的；对于登记单元的具体空间范围，《办法》只是给出了一些指导原则，而对于除国家公园、森林公园等自然保护地之外的登记单元划界，试点单位普遍觉得无从下手。

　　根据《总体方案》，笔者认为自然资源统一确权登记，是在确定各类自然生态空间的基础上，对该国土空间范围内的自然资源进行确权登记。《办法》中提出的登记单元概念，既是确权登记的基础工作单元，更重要是赋予了其生态空间的内涵。然而，目前还没有权威部门提出统一的技术规范来确定各类自然资源生态空间的范围；在实践中，各种生态空间的定义存在空间重叠。例如，按照目前的定义，湿地生态空间、滩涂生态空间和水流生态空间存在相互重叠的情况，确定登记单元的范围也会面临各种复杂的问题。

　　确保划定登记单位所发挥的生态功能完整，已成为试点工作的共识。在“三个图层相叠加”初步确定国有自然资源空间格局的基础上，根据各类国有自然资源斑块的生态功能区和反映生态功能定位的各类保护管理区域（如生态公益林、水环境功能区）的界限，初步划定各登记单元的范围，再以自然边界、管理界限、权属界限等对该范围进行调整。

　　“确权”是自然资源统一登记的前提和核心。但是，由于种种复杂因素，全国试点工作普遍遇到了“划清全民所有和集体所有之间的边界”的关键问题。有的试点项目提出设立“争议搁置区”，有的则主张等待国家出台相关政策。就“确权”的这一核心工作而言，这些做法一定程度上偏离了试点工作的初衷。

　　我们认为，为了尽可能不偏离试点工作的初衷，应该坚持政策综合落实的原则，在确权工作中主动理清问题症结模拟城市无限绿钞版，分清近期和长期，主动出击。比如，“争议区域”在尽量缩小空间的前提下确定，使土地与地上附着物分离确权，将部分纠纷纳入退出补偿机制，以探究出有效方法为主攻方向等。在自然资源确权登记试点工作启动阶段，福建省晋江市研究出台了《晋江市自然资源权属争议解决暂行规定》，对争议处理主体、处理程序、处理时限和行政机关的内部纠错程序作出了规定。同时，还成立了晋江市自然资源所有权争议处理工作小组，这为后续完善该项制度提供了接口。

　　我们认为，自然资源登记簿记载项的设置应紧密围绕为健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等生态文明制度提供基础支撑这一目的；将“类型”、“类别”、“质量”、“面积”、“数量”五项列入国有自然资源登记簿城市概念创意园。事实上，地、林、水、草、矿权的内涵和保护管理存在较大差异，同一类自然资源在不同地点具有不同的生态功能和开发利用价值。我们的研究表明，《办法》所附的自然资源登记簿主要是在登记单位一个层级，很难对自然保护区、国家公园、水流、湿地等登记单元内的各类自然资源的质量和数量进行记录，而在登记单元中细化各个区域的差异化管制要求也很困难。

　　对于自然资源登记簿的结构，建议在登记单元层级下进一步区分资源类型、生态功能类型和管制区类型，并设置多个子层次。利用这些下一级子层，记载登记单元内资源的自然、生态、管制“事实”，而不是失去了细节信息的统计性数据项目；此外，这些“事实”的选择应反映资产的数量和质量、生态功能和资源质量。

　　根据《办法》，自然资源确认登记要与不动产登记相衔接，这也体现在自然资源登记的内容安排上。但是，自然资源统一确权登记尚处于发展阶段，而各地不动产统一登记在业务、制度城市概念创意园、运行机制等方面都要成熟得多。如果成熟度、平台厂商和触发机制等不同两类的业务在同一平台上运作，就有可能影响当前不动产登记的良好秩序城市概念创意园，甚至引发不动产登记服务投诉的风险。

　　基于软件开发的技术实践，建议采用集成数据库建设的技术策略，实现自然资源登记数据库和不动产登记数据库在同一软硬件环境下的建设和运行，并为两种登记簿的实时一致性关联奠定了数据基础；采用门户技术集成了自然资源登记与不动产登记两个业务系统，统一系统入口，统一身份认证，尊重操作习惯。

　　自然资源统一确权登记是一项全新的制度设计。其理论研究还不够系统化，制度标准、业务制度和技术标准尚处于探索阶段。以上只是在理论和制度研究的基础上，结合试点实践总结出难点和对策，希望对试点工作有所帮助。随着试点工作的深入，将出现新的问题。在此，希望通过共同研究、共享，加快自然资源统一登记试点工作，实现国家目标。