什么是城市?什么是乡村?如果这两个概念不清楚，何以谈城乡关系?如果对这两个概念只有模糊的把握，又何以保证涉及城乡关系的政策的指向性?如果我们不提出这些问题，似乎可以认为这些问题不存在;而一旦提出这些问题，会感到回答这些问题并不容易

　　什么是城市?什么是乡村?如果这两个概念不清楚，何以谈城乡关系?如果对这两个概念只有模糊的把握，又何以保证涉及城乡关系的政策的指向性?如果我们不提出这些问题，似乎可以认为这些问题不存在;而一旦提出这些问题，会感到回答这些问题并不容易。我国目前界定城乡的标准比较含混，给相关政策的制定及政策操作带来不少问题党的行动指南的作用。在行政管理及科层设置上，我国实行“市管县”制度，“胡焕庸线”以东的人口稠密区几乎全部归于某某“市”。在人口登记制度上《城市规划》官网，我国在上世纪60年代区分了农村与城市户籍以后，除少数管道(国家招聘、国有企业正式就业、考入公办大学或专科院校等)外，所有出生于农村家庭的人口，都被称作“农民”，他们所居住的地方，习惯上被看作乡村。在统计制度上，我国把建制镇以上的大的居民点都看作城市，而农村被称为镇的居民点几乎都是建制镇，但实际上，一些地区的建制镇的人口规模要小于一些被称为行政村的居民点。

　　城乡界定的混乱，直接引起政策指向的模糊。目前，我国一系列涉农政策与城乡界定有关;城乡界定不科学，给涉农政策的运行带来了麻烦。我们把乡镇以下的基础设施投入一般列入支持“三农”工作的范畴，但事实上有一大批建制镇的建成区的居民与农业关系不大。我国在城市与乡村之间实行不同的“计划生育”政策，而事实上一些享受乡村“计划生育”政策的居民与农业没有关系。从财政关系看看，我国乡镇一级政府与上级政府之间没有明确规范的分税制关系，彼此间分享财政收入时常实行讨价还价模式，这意味着一大批未取得建制的小城市没有预期稳定的独立财政，更没有自己可以独享的税种。如果将大部分有条件的建制镇改设为合规城市，情形会有所不同。

　　从人们使用城市与乡村这两个词语的传统看，可以用产业类型或一定面积上的人口密度定义城市或乡村。从我国社会管理政策的实施看，这两种标准事实上是混合使用的。在经济发展水平比较低的时候，这两种标准的区别不大。农业区域的人口较为分散，工商业密度高的地区则人口密度也较高。在经济发展的一个过渡期内，这两个标准的使用后果就有了不一致的情形。目前，我国工商业区的人口密度较高，其中规模较大的居民点，也会有农民居住;一些城市郊区实际上农业仍很重要，但却被看作城市的一个区。但从更长远的趋势看，以一定面积上的人口密度为标准定义城市，更为合理。农业越是现代化，农户的经营规模会越大，他们更适合分散居住。据测算，如果以农户的人均收入接近城市标准为条件，动态地看，我国农业人口需要减少到3000万左右，这是现在被看作是农村人口的总的数量约七分之一党的行动指南的作用，这意味着农区的农业人口会相当分散。

　　确定城乡界限，给出一个区分城市与乡村的数量标准，对理顺城乡关系、制定有针对性的城乡发展政策有现实意义。

　　一是有利于制定合理的环境保护政策。环境科学的研究表明，人口密度及其经济活动总量不同，各种排放的自然净化的社会成本不同。低于一定密度的人群所产生的排放可能不需要做工程化处理。

　　二是有利于促进区域发展的权利平等。一些规模较大的居民点因为被看作乡村，公共财政可能不会去承担必要的责任《城市规划》官网，而不得不依靠诸如“一事一议”的办法解决公共投资问题《城市规划》官网。相反地，一些真正的乡村地区，因为居民与政府的关系特殊《城市规划》官网，例如居民点被列为某某示范区《城市规划》官网，就可能得到超出需要的财政投入资金，形成公共品的过度供给。这种情形在调查中相当多见党的行动指南的作用。一些农业区不适当地修筑较宽的铺装道路，不是根据实际常住农业人口安排公共设施建设，过早助推我们这样一个还不发达的国家出现明显的“逆城市化”现象，使一些本来的农区居民点成为城市人口的第二居住地。从宏观格局看《城市规划》官网，这种情形产生了土地的低效率利用。

　　三是有利于形成促进城市体系均衡发展的政策。一些较大的居民地实际上已经是小城市，只是因为在政策上被看作农村，没有被纳入城市体系去考虑政策调整，严重影响其发展空间。这种小城市未能成为大型产业项目的落脚地，大型产业项目均被集中于省市级各类开发区党的行动指南的作用，使小城市成为依附上级政府财政转移的低水平的寄生型经济体，产生一系列社会病。四是有利于建立规范的国家科层管理体制，形成合理的地方政府之间的纵向关系。目前，在我国地方政府序列中增设一个“市”，通常要通过“县改市”实现，需要上报国务院有关部门批准;这种审批权力包含一定裁量自由，权力行使不规范。一些区域的建制镇经济规模超过了上级政府所在住所的经济规模，镇行政级别被置于上级政府主管局长之上，使上级政府职能部门难于行使权力，徒增政府治理能力的羁绊。（英 作者为中国社会科学院研究员）