详细城市设计人事工作指南手册《指南》教育建议

城市的定义是什么2023-05-31Aix XinLe

  中国已是名副其实的电单车产销用第一大国

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  中国已是名副其实的电单车产销用第一大国。数据显示,2022年,中国电单车保有量超过4亿辆,年产超3500万辆。相比之下,中国私人轿车保有量约为2.3亿辆。

  结合当下现实看,即便有了新国标,但其行驶、管理和回收等方面的一干问题仍然存在。这需要专业人士、市民与管理部门一起面对和解决。市政厅栏目过往也有不少梳理。

  由于其行驶灵活,拥有和使用成本低,停车空间占用少,电单车在人口和设施密度高的城区极为实用,人们用它来接送孩子或买菜,甚至以此谋生;但因其速度较普通单车更快,且需进行充换电等操作,电单车在全生命周期中的安全与环境友好,必须在城市系统中得到更精细的关照。

  要思考并解决这个问题,可将共享电单车作为一个关键的切入点。在很多城市,共享电单车已成为城市居民的重要出行工具,甚至是带有保底性质的生产工具。作为公共交通的共享电单车,如何才能更好地融入城市,给城市带来安全、低碳等益处?

  近日,北京城市象限在能源基金会支持下完成了“共享电单车对城市居民生活方式的影响以及城市绿色出行的作用”的课题研究。结题会上,几位来自一线的城市交通管理和规划相关研究者与从业者,从交通结构、低碳发展、安全认知与治理策略等方面,分享了自己的观察和总结,理出了不少可贵思路。希望可供相关城市管理者参考借鉴。

  在北京,教授级高工、中国城市公交协会慢行分会副秘书长黄斌就观察到,各种品牌的、少量共享电单车时而出现在路上,过一段时间又消失了,大概是被清退,但隔几个月再次出现。如此反复。黄斌认为,这是运营企业在试探性投放,寻求让共享电单车能够被接纳的一条路径。

  那么,要更好地接纳共享电单车,在城市交通结构中,应该如何对其定位?在黄斌看来,城市交通的现状问题,很大程度上,与私人化交通工具的出现,以及大家对它的认可、使用分不开。这对公共交通出行方式形成挤压,反过来看,或许也是导致人们对私人或共享电单车的需求如此之高的原因。

  黄斌也分享了自己参与的出行调查中的发现。他说到,从认知角度看,公众在通勤上对低碳出行的认知和认可度非常高。但从驱动因素看,随着收入提升,越来越多的人更关注灵活度和自由度,希望能掌控和随时调整行程安排,不再那么关注准时准点、如何效率更高等。这样的需求,是公共交通无法完全贴合的。还有相当一部分城市居民,对舒适度和效用的要求更高。

  作为一桩新生事物,共享电单车必然影响到既有的城市交通出行结构和居民行为方式。黄斌说到,北京的平均通勤距离,是在10-15公里的范围内,而根据近期的电单车调查报告,这恰恰是一些城市电单车的骑行距离。也就是说,如果共享电单车进入更多城市,一些原本公交或地铁的出行,会改为共享电单车。这无疑会对城市公共交通造成很大影响。

  这种路权的转换,无疑会激起出行者的反响。黄斌举出巴黎的例子。在2023年4月初,针对运营合同即将到期的共享电动滑板车,巴黎进行了投票,结果有90%的人反对。这样,到了2024年巴黎奥运会时,巴黎街头就看不到共享电滑板车了。

  问题还需站在城市公共交通层面看。中国城市和小城镇改革发展中心规划设计部工程师王健南就认为,无论共享电单车,还是公交车、地铁等,都是城市公共交通的组成部分。将其视为整体,可以更清晰地梳理彼此的关系,不至于陷入利益博弈的泥潭。

  以这一思路为基础,王健南指出,公交车是城市最早、最基础的公共交通形式,地铁出现之后,公交车就调整了定位。比如,原来最大的客流走廊归公交车的干线负责,现在就让给了能更高效完成任务的地铁。而共享单车出现之后,从地铁站到公司/小区的“最后一公里”职能,也由公交车让给共享单车来完成。因此,如果未来引入共享电单车,公交车仍然应该把不擅长的事交出去,自己专注做擅长的事。

  一是,利用城市高快速路进行通勤匹配。比如,一边连接居住区,各小区门口设站;另一边连接就业区,在各写字楼下设站,中间用高快速路走一大段路《指南》教育建议,只停几个站。这可以保证速度和客运量,是包括地铁在内的其他公共交通方式都没法替代的。

  二是,基本保障功能。公交车提供整个城市的公共交通网,能保证没有其他任何交通方式时,人们可以进行从一个点到另一个点的出行。在与地铁接驳等方面,需要有公交车作为备选方案,让出行者在寻不到共享单车、共享电单车时,也能找到保底的办法。另外,远郊或人口密度没那么高的地方,从共享单车、共享电单车的运营角度看,也许效率很低,调度成本很高,所以没有被纳入其服务范围。这也要依靠公交车的基本保障功能。

  由此,站在公共交通层面,可以更好地定位共享电单车。王健南指出,共享电单车理论上出行速度比共享单车快,服务范围也随之放大,即不限于共享单车的接驳作用。结合调度成本考虑,共享电单车更多承担一些人口密度较高、目的地密度较高的区域的点对点出行。而在这些区域,公交车可以适当退出,把自己更擅长的事做好。比如,把服务于不算冷门的起终点的公交普线的车,加给利用高快速路进行远距离起终点匹配的线路。如此,倘若能提升乘客出行体验,比如两三分钟等到一辆车,大家就会更愿意选择公交。反过来,如果在等公交的时间里,骑共享单车都到目的地了,那么公交接驳的效果就名存实亡了。

  ITDP(交通与发展政策研究所)高级交通工程师鹿秋扬关注的是更微观的问题。他指出,电动两轮车的全生命周期,包括道路交通和充电等方面等,总共涉及二十多个管理部门。但是,这些部门该如何分工,具体谁做些什么,往往在实践中难以明确。比如,电单车停放在马路牙子以上的,应归城市管理部门负责。但在马路牙子以下,相当于在马路上发生的事,是负责。小小的马路牙子分界线,就会导致两个完全不同的管理部门分工。这些问题如何解决,未来应该更深入思考。

  正如黄斌所说,面对这一系列路权挑战,城市规划和管理者,需要在安全和效率间平衡,在整个绿色交通结构中思考。

  投放共享电单车的城市,大多在三四年前开始运营。这些共享电单车还未到全生命周期的最后阶段。由此,王健南认为,目前处在探索过程,从全生命周期进行碳核算,还为时尚早,后面需要一边发现问题,一边继续解决。

  暂不论共享电单车的废弃和回收再利用阶段,就上路使用而言,根据王健南的测算,共享电单车碳排和公交车接近,低于私人的汽车和网约车,但高于共享单车。如果共享电单车出行要减碳,应该关注的是,需要吸引原先采用私人交通、机动交通的人,而不应吸引骑自行车的人。

  现实中,不可忽视的正是后一种可能性。王健南指出,如果推行共享电单车,挤压了步行环境和人力自行车的骑行环境,使骑行者和步行者觉得更不安全《指南》教育建议,从而选择相对高碳的交通方式——比如公共汽车、甚至私人汽车,或转投共享电单车,那么,好像共享电单车得到了发展,但实际是从挤压更低碳的交通方式而来,无助于整体减碳目标实现。

  而在回收再利用阶段,无论共享与否,电单车都需要进行同样的处理。私人电单车经历了数十年发展,已有诸多状况显露出来。鹿秋扬分享了私人电单车回收和淘汰的难题。

  鹿秋扬说到,在新国标之下,很多地方政府设置了淘汰超标车的过渡期。由于每个城市截止时间不同,这些超标车从更早结束过渡期的城市流入其他省市,并在全国范围内过渡期比较晚的地方流动。也就是说,在过渡期更早结束的地方,电单车的门店用以旧换新的名号,收走超标车,放到外省。而大部分电动自行车门店回收的旧电池,也都流到小作坊。这虽然更容易提取贵金属,但可能给所在地区造成永久性环境污染。

  这无疑会对安全、环境产生负面影响;若以全生命周期核算,更谈不上经济性。但由于种种原因,大部分时候,相关方面确实是这样做的。

  一方面,是正规回收渠道不足。通过之前调研和查阅资料,鹿秋扬发现,面对上亿万台超标车要回收,全国范围内,真正接收电动自行车、铅蓄电池、锂电池的正规回收工厂却屈指可数。

  另一方面,运输也相当麻烦。这些有待回收的部分,之所以很难抵达正规回收网点人事工作指南手册,还因为运输过程的种种挑战。电池属于危险品,要用特殊的运输车,手续办理非常庞杂。

  实际上,这是新能源汽车、新能源电单车等整体的电动化发展所面临的问题。鹿秋扬说到,哪怕是新能源汽车,电池回收目前也难称完善。虽有新能源汽车电池回收的国家监管平台,但不是所有车辆和电池都能被记录,也并不是所有回收都得到正规监管。这个问题未来急需解决。

  黄斌认为,这些问题反而让人想到新的解决方案。共享电单车恰好可以由运营方解决相应电池的回收处理。政府监管部门去把企业主体管好,企业来负责生命周期后面的回收处理。而企业本身也有自己的低碳要求和社会责任压力等。这样,相比直接面对众多私人用车者,政府方面的管理会容易一些。

  来自哈啰研究院的黄扬,站在行业和企业角度,介绍了通行做法及试点经验。她指出,按照业内通行办法,回收再利用阶段,需要对接有资质的回收工厂,如中国再生资源开发公司等《指南》教育建议,由后者进行拆解,或其他无害化处理。针对电池,目前推行的办法是梯次利用。比方,共享电单车电池用完,再作为手机充电宝的电池,再作为电动牙刷电池。

  黄斌认为,跟超标改造的、大体量的私人电动自行车相比,共享电单车相对安全。但后者也会影响路上的环境。有很多骑普通自行车的人,包括通勤、接孩子、休闲锻炼等,很多不同出行目的,都在大概三米的非机动车道上。而共享电单车行驶在其中,会造成干扰,甚至在路口还会造成剐蹭,或一些小的交通事故。

  黄斌也提到,另一个值得担心的方面,与电池有关。共享电单车放在马路上,平台企业对它的管理,一定不像人们对自家的车那么爱护。就像共享单车那样,会发生被乱扔乱投甚至破坏的事。在这种情况下,电池风吹日晒,会产生安全隐患。进而,如果企业不能解决这些问题,无法很好地说服管理部门,城市就会很难下决心给共享电单车进入的许可。

  新国标将电动自行车分为电驱动和电助动两类。对于支不支持北京发展共享电动车,王健南的态度是,不支持电驱动,但支持电助动。他认为,在共享的大前提下,不仅应鼓励发展共享电助动自行车,并应鼓励已有共享电驱动自行车的城市,将其逐步替换为共享电助动自行车。而如果是私人电动车,应该由市场决定。由于性价比,市场上的主流是电驱动单车。它比电助动贵一点,但有很多后者不具备的功能效果,比如带孩子、兼职快递外卖等《指南》教育建议。

  进一步说,作为城市提供的公共交通的一部分,共享单车和共享电单车,不论城市直接提供,还是城市引入企业提供,都应体现“城市”的价值导向,即城市需要机构或个人等主体做什么,就给后者提供相应服务,而不是私人的逻辑,即需要怎样的服务,然后去购买相应产品。

  由此,从安全的角度说,共享电单车的收益由城市享受,而事故等成本由骑行人或企业承担。那么相应制度设计中,城市就要追求更好的政策效果,让骑行环境更友好。电助动单车没有那么高的速度和车重,也不需要戴头盔,这样可以让整个城市慢下来,对人力自行车和步行环境更加友好。

  而如果是共享电驱动自行车,在路上就可能非常危险。如果自家有私人电驱动自行车,并有一定骑行积累,通常掌握最基本的操作技巧,知道交通规则或惯例。但共享电驱动自行车没有这一门槛,只要能用APP就可以发动。比如,在允许共享电单车的城市,当下规定是戴头盔,但实践中难以执行,没起到强制督促骑行人对自己安全负责的作用。

  路权分配问题也会影响安全性。王健南说到,不同道路对机动车和自行车的分级不一样。有的路骑行需求较高,不需要过多机动车道,那么可以把非机动车道画宽,甚至在其中分快慢车道。如果骑车能达到很高速度,也可以走快车道。如果电动自行车要靠边停车,把速度降下来,走慢车道。速度接近,就会减少相互干扰,达到更理想的安全性保障。

  进而言之,这很考验交管部门对道路的分级分类。哪些路主要保障机动车,哪些路主要保障非机动车,包括电动自行车和普通自行车,哪些路尤其要保证步行和人力自行车的出行环境,需要根据不同的路采取不同措施,各自组成一张网——有的线路重合,有的各行其道,让这个网能够通达详细城市设计。也就是说,如果电动车有选择,就不会在机动车集中、需保障机动车通行能力的路上,去挤这条主干道。

  而非机动车的快慢,并没有明确标准人事工作指南手册。王健南认为,快慢道中间不需要划硬隔离。类似扶梯左行右立,有概念引导,骑行者会自然选择,如果发现速度不对,也可在下个路口切换。这需要依靠自组织能力,一旦形成规模,人群就可相互带动。

  对此,来自北京规划设计研究院的黄斌回应到,借二环路改造之机,北京在月坛南桥、月坛北桥两个路口,设置了左转专用道,配合自行车左转的信号灯。让左转的自行车,从原来的二次过街,变成一次过街。如果说,这个城市对自行车友好,既然开车时可以左转,为什么骑车不能左转?

  黄斌说,未来希望逐步做更多改造人事工作指南手册,让人骑自行车左转,也能一次通过。如果有条件,在路口加宽车道,但既有道路宽度有限,要面对取舍的问题。而如果规划时预留红线,路口就可以分出更多方向。

  黄斌提到,2022年末跟丹麦大使馆做活动,自己也带大家骑了那些经过改造的路口。丹麦人很感兴趣,说要把这个经验带回哥本哈根。哥本哈根堪称世界上自行车最友好的城市,但在那骑自行车,也是二次过街。

  关于快慢车道,黄斌提到,北京做过相关试点,发现实际快慢车道很难区分。比如,三环四环的三车道上,好多人不是左侧超车,而在右侧超车,中间三个车道都可以超车,并不是最内侧是快车道。因此,快慢车道如何协调,当下还没有考虑好。

  其中,也需关注共享电单车骑行者的安全意识。鹿秋扬认为,骑行安全教育急需解决。他此前在研究课题中,也提出这一问题。如果骑得慢要靠内侧,如果要超车就得从左侧;如果想左转要挥手,想在路口右转,也要伸手示意。如果骑自行车或电动自行车,通过人行横道或过交叉口,要推行不能骑行。这些是默认常规。但很多骑行者缺乏相应意识,导致交通安全事故发生。

  而在道路设计方面,鹿秋扬同样提出,希望道路设计改善,交叉口做到人车分流,或对非机动车道做彩铺,非机动车走非机动车道,铺装到交叉口,保证非机动车道连续,行人走斑马线。这样骑行通过也更安全。

  更关键和本质的问题人事工作指南手册,还是在车辆本身。鹿秋扬指出,国内常见的小摩托样式的电动自行车,国际上定义为电动轻便摩托车。遵循后一定义,就意味着,作为机动车,需要走机动车道,司机必须考驾照。而国内这一界限模糊。虽然新国标有限速和限重,但电动自行车限速很容易解除,一旦解除限速,进行改装,增加置物架、后座,就会变成电动摩托车。另外,以新国标的规定,电动自行车必须有脚蹬,但市面大部分电动自行车,只为迎合这一定义而设置脚蹬,实际非常没用,反而造成剐蹭甚至安全事故。

  鹿秋扬提出,对于电动摩托车样式的自行车,或许未来可归成新的种类。它不属于普通电动助力车,也不属于摩托车。它体积太大,侵占很大的道路空间,以至于自行车在狭窄的非机动车道通行时遇到阻碍。实际上,电助力车在西方非常受欢迎。质量好一点的电助力车,成本非常高。如果这个定义更新,相应路权也会有改变,可以提高路上的安全性。

  另外,对限速也需要更新《指南》教育建议。道路交通法的规定是,非机动车道内行驶不能超过15公里/小时。很多城市的电动自行车管理条例也规定,电动自行车在非机动车道内行驶不能超过15公里/小时。但这个速度共享单车都可轻松超过(编注:共享电单车在车辆上设置限速,反倒不会超过15公里/小时),是非常不合理的。不易执行的限速规定,不利于各方用路者的安全。

  关于城市享电单车的停放运维服务,来自业内的黄扬分享到,在允许共享电单车运营的个别城市,运营企业需要将管理费给到当地公交公司或者其他国企,后者派人帮助运营公司维护车辆在路面的秩序。管理费以每车每天来计算,当地运营的三家公司是相同的单价。

  从企业角度看,这个费用的成本,比自己雇人维护秩序要贵不少。理论上,要担当这项工作,几家企业可以一起选另一个第三方,但现实中详细城市设计,这会产生较大的协商成本,无法实现,最后大概率还是会落到一家当地国企公交公司。反过来看,跟当地公交集团合作,一定程度上,还可以减少相关考核和谈判成本。今年的新情况是,各方协商之下,价格有所降低,相对减轻了企业成本。

  黄扬说到,企业还是希望,呼吁更健全的定价机制,或者说,第三方提供服务的监督机制方面,现实中有较大改进余地。最终,还是希望共建一个更健全、更符合共同利益的营商环境。

  鹿秋扬也乐观地认为,共享电单车能给城市治理提供更多创新方法。比如,之前解决共享单车的停车问题时,就产生了很多创新性治理手段。他自己在河北一个小城调研,发现了一个新的办法:这个地方把三家运营方的运维人员成立了一个小组,把人手随机分配到某个网格,配合进行网格式管理。

  另外,还要关注市场化价格监督机制。鹿秋扬指出详细城市设计,2017年交通运输部等10部门联合发布意见表示不鼓励共享电单车,其中的原因,除了当时车辆普遍超标导致不安全外,也存在对资金安全的考虑。当时用车的押金,每辆车要三五百元。这么多年发展下来,相应做法逐渐规范,大部分时候可通过信用免押。同时,在市场驱动下,企业的资金链稳定性也逐渐改善。

  鹿秋扬也说到,很多共享电单车服务商提到人事工作指南手册,在城市运营共享电单车,很大的成本来自政府方面。无论运营服务协议,还是政府之间的协议,都需要更为规范化。希望国家层面,制定相关政策标准,创造更好的营商环境。

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