总体城市设计的实施一直是总体城市设计编制技术方法的关键难题

　　总体城市设计的实施一直是总体城市设计编制技术方法的关键难题。本文以太原总体城市设计的实施为例中国城市各种称都的，探讨总体城市设计管控与实施机制的总体思路、技术方法、实现路径以及规划配套和机制保障，确保总体城市设计从目标策略到建设实施的传达通道通畅，为其可以顺利的衔接法定规划、指导下层次各项规划编制、转译为规划管理操作手段、引领城市建设良性发展提供保障。总体城市设计实施宜秉持层次性、系统性和整体性的三个原则，并从实施体系、实施路径、实施配套三个方面进行落实。针对不同层次规划设计的特点，将总体城市设计的成果进行分解，转译为易于被不同层次规划设计吸纳的管控语汇，寻求被不同层次的规划与设计“认领与吸纳”。以“工具箱”的方式，建立管控要素库，指导后续城市规划、设计的编制。

　　2017年3月，住房和城乡建设部正式发布的《城市设计管理办法》（以下简称《管理办法》），以部门规章的形式全面部署城市设计工作，并明确提出：城市设计分为总体城市设计和重点地区城市设计[1]。总体城市设计这一领域再次受到各地政府和规划学科业界的关注。

　　对于总体城市设计来说，“实施”一直是困扰其纵深发展的门槛性难题。在尺度宏大、内容繁杂的总体城市设计编制项目纷纷开展的同时，其成果内容究竟有多少构想可以在多大程度上指导和影响城市建设？设计成果如何从“纸上谈兵”走向“立竿见影”[2]？如何协调好设计的“灵活性、创造性”与规划管理的“规范性、系统性”的关系？[3]总体城市设计如何与各层次法定规划有效衔接？形态化、图示化的设计成果如何转译为规划管理操作手段？这些是规划编制者和管理实施者都无法回避的问题。

　　笔者负责编制的《太原总体城市设计实施说明》（以下简称《实施说明》），是衔接《太原总体城市设计》成果与规划管理实施与建设活动的桥梁。本文结合《实施说明》编制过程中的主要思考、解决对策和实施进展，对总体城市设计的管控与实施机制进行探讨，确保城市设计从目标策略到建设实施的传达通道通畅，将总体城市设计成果中前瞻性、策略性的结论，提炼、转译为易于被法定规划吸纳及建设管理理解的语言，以便于在下一层次规划设计中系统的落实并有效管控建设项目的实施。

　　梳理国内关于总体城市设计的研究成果可以发现，已有的理论往往侧重于总体城市设计的编制内容和体系的构建，而涉及其管控与实施机制的研究并不多，仅有少数学者对此展开研究，如：王暄，仲美学（2006）提出“落实总体城市设计的重要途径就是要与法定规划建立有效地衔接，将其纳入到法定管理平台中去” [4]。张震宇，刘泉（2011）提出“总体城市设计的实施路径大致包括引导型要素主导的实施路径、管控型要素主导的实施路径和行动型要素主导的实施路径三类”[5]。陈保禄（2019）提出“总体城市设计走向实施两个关键点：一是刚柔并济的管控方法与管控要素的明确，二是管控层面到实施管理的分层落实旅游指南相关知识，即设计内容转化为管理语言以及管理语言的分层传递与实施”[6]。

　　笔者认为，总体城市设计的实施具有层次性、系统性和整体性三个原则，可从实施体系、实施路径、实施配套三个方面进行落实。

　　在实施体系方面，要突出总体城市设计实施的层次性原则。明确总体城市设计的实施是通过分层传导的方式，梳理城市设计体系与城市规划体系的对应关系，借力城市规划的法定效力，最终链接建设项目的审批环节，指导约束具体项目建设实施。

　　在实施路径方面，要突出总体城市设计实施的系统性原则。系统性梳理总体城市设计准则所涉及的各管控要素，以条文约定的方式明确其管控要点、实施路径、实施主体、量化清单、政策衔接，做到系统全面、简明易读，以便下阶段控制性详细规划编制时，编制主体与委托单位能迅速准确地提取总体城市设计针对各要素的管控要求。对于总体城市设计编制完成后而控制性详细规划暂未修编的地区，在项目建设实施中所涉及的方案编制单位与项目审批部门能够准确把握总体城市设计的各项意图中国城市各种称都的，参照执行相关条文，体现总体城市设计对具体项目实施建设的指导力。

　　在实施配套方面，要突出总体城市设计实施的整体性原则。总体城市设计的良好实施需要一系列规划编制、政策制定、机制建设的配套到位，是众多部门、单位、公众协同作业的结果。

　　分层传导，就是针对不同层次规划设计的特点，将总体城市设计的成果进行分解，转译为易于被不同层次规划设计吸纳的管控语汇，寻求被不同层次的规划与设计“认领与吸纳”，在具体衔接上有“横向协同”与“纵向传导”两种方式。

　　总体城市设计作为与国土空间总体规划并行的一种城市设计中国空城率最新排名，应当深入建构影响城市总体空间的关键要素体系中国空城率最新排名，创造活力宜居、品质时尚的城市环境，为总体规划编制提供技术支持，其核心研究结论与技术成果应纳入国土空间总体规划的成果之中，并通过其法定效力得以实施。笔者认为国土空间总体规划对总体城市设计结论的吸纳重点应包括以下五大方面：总体风貌定位与特色塑造、市域及中心城区生态绿地格局、城市总体形态格局、城市景观风貌引导控制以及城市重要标识地区。

　　总体城市设计应做好与各类专项规划的技术协同。编制总体城市设计需对城市已有的各专项规划做大量的整理与吸纳工作。在之后的专项规划编制过程中，总体城市设计结论也将作为专项规划衔接协同的对象，纳入各专项规划的成果，随着各专项规划的实施而得以实施。

　　比如总体城市设计中关于城市总体生态格局、生态廊道、开敞空间布局等内容，需与《城市生态环境保护规划》、《城市绿地系统规划》等规划进行协同，城市特色风貌、文化承载体系等内容需与《历史文化名城保护规划》进行协同，交通枢纽布局、结构性道路布局等内容需与《城市综合交通规划》、《道路系统规划》等规划协同，城市中心体系、城市公共空间等内容需与《城市公共设施规划》等规划协同，城市空间秩序、空间尺度等内容需与《高度控制规划》、《强度控制规划》等规划协同。

　　总体城市设计还需与各类专项城市设计导则协同旅游指南相关知识，例如街道类型导则、社区类型导则、河道设计类导则等。

　　分区城市设计将总体城市设计要求分解细化于各片区、各重点地区，实现总体城市设计纵向传导实施路径。分区城市设计通常有两个层次：片区城市设计指引（或片区总体城市设计）与重点地区城市设计。

　　片区城市设计指引（或片区总体城市设计）是指根据总体城市设计准则对中心城区的片区划分，细化准则中对各片区在空间标志、景观节点中国空城率最新排名、轴线骨架、水绿廊道、多元界面、各重点风貌区等要素的管控要求，以指导重点地区城市设计、控制性详细规划的编制以及具体项目的实施。

　　重点地区城市设计将对总体城市设计准则划定的重点地区，以及未来城市建设有需求的地区编制带有城市形态意象的城市设计方案。方案编制时，须遵循总体城市设计准则对重点片区的管控要求，是对总体城市设计相关管控要求的细化与具化，是总体城市设计通向实施的重要环节。重点地区城市设计的成果可纳入控规成果的编制文件或转译为例如附加图则在内的法定文件。

　　在控规阶段，建议重点地区与一般地区采用差异化管控方式，管控要求与管控方式各不相同。对于总体城市设计划定的重点管控区域，建议在控规阶段编制附加图则。其他区域编制控规单元指引，将城市设计管控要求纳入控规成果。

　　强化控制性详细规划阶段对总体城市设计成果的吸纳，利用控制性详细规划的法定地位保证总体城市设计相关管控的实施。直接面向实施的建设项目审批与管理环节，如果须遵循的法规、规划、政策、文件过于繁多，将可能存在效率低下、要求不明确、衔接不充分、管理人员主观裁量幅度大等问题，影响建设项目的推进与总体城市设计无障碍的传达实施，而协调这些法规中国空城率最新排名、规划、政策、文件本身也将面对巨大的政务成本耗费。因此，在编制控制性详细规划时已对各方面法规、规划、政策、文件做了协调统领，并以条文和附加图则的形式提炼明确下来，在规划的口子上统一为 “一个漏斗”、一个标准，有利于总体城市设计成果高效准确的传达、实施。

　　总体城市设计的主要内容包括对城市风貌特色、自然山水格局、城市形态格局、公共空间体系等问题进行全要素的城市设计阐述，并作出前瞻性、策略性的结论，应从管控角度厘清这些要素的实施特点，筛选城市设计总体层面须明确的管控要素，有针对性的制定实施路径，避免实施过程中出现“一把抓”的混乱状况。

　　太原总体城市设计管控要素系统，以“工具箱”的方式，建立管控要素库，指导后续城市规划、设计的编制，促进总体城市设计实施各环节的畅通。在后续的规划设计中，根据不同类型、不同深度的管控区域，对需要遵循的“工具箱”不同要素进行叠加，同时区分总体城市设计管控要素的约束性和预期性。约束性要素是指后续城市规划、设计编制审批阶段，编制单位需要遵循并深化，审批相关部门需要核对的控制要素；预期性要素是指供后续规划设计编制单位参考，但相关审批部门不需要核对的项目。

　　通过对太原总体城市设计准则所形成的设计结论梳理，太原总体城市设计的管控要素库共分为5个类别、20个管控要素、62项管控指标，将从自然山水格局、总体空间格局、文化风貌特色、空间形态秩序、公共活动体系五个方面明确总体城市设计管控要求与实施路径。

　　在总体城市设计的分层传导实施过程中，不同范围、不同类型、不同级别的城市区域可采用差异化管控方式，管控要求、管控方式与管控阶段各不相同。

　　市域层面（中心城区除外）总体城市管控要求的实施，注重宏观层面通则性的指引。尤其强调对市域生态资源与市域旅游资源的保护与统筹，在后续乡镇总规与村总规中落实管控要点，强化可操作性与实施性。

　　而中心城区的管控实施将对各管控地区进行更为精细化的区分后，在总体城市设计“工具库”中选取适当的管控要素进行传导实施。

　　中心城区依据不同类型、不同级别的管控地区，差别化管控，在总体城市设计的管控要素库中有选择的提取管控要点，进行转译深化，将总体城市设计的管控要求传导到实施层面。

　　滨水地区、近山地区、公共活动中心、交通枢纽、历史风貌区等重点地区，公共活动强度较高，是集中展现城市风貌的窗口，因此城市设计管控要求也较为严格。相应地区根据地区等级，在控规阶段进行设计方案比选，形成较高品质和富有特色的设计方案，以方案为基础，提炼形成针对特定街坊与地块的具体管控要求，从而完成传导实施。

　　居住区、工业区等城市一般地区的城市设计以通则性管控为主旅游指南相关知识，采用通则性要求进行设计指引，针对各类功能分区与各类重要廊道空间，在控制性详细规划阶段，采用不同的通则性引导要求，下一步结合项目方案审批对建设项目的城市设计品质进行把控。

　　通过对城市不同重要性、不同级别、不同类型的区域进行划分，并明确管控重点旅游指南相关知识，为后续规划设计的编制与顺利实施做好准备工作。

　　加强总体城市设计与国土空间总规及各专项规划的协同，加强总体城市设计对分区城市设计的指导，从技术层面与操作层面提高总体城市设计向控制性详细规划转译的完成度。加强各规划在时间与空间上的匹配，做到规划范围上下逻辑契合，空间合一，编制时间上相互匹配协同，时间合拍。

　　依托 “五规合一”数字平台，将总体城市设计要求纳入规划管控体系，同时建立总体城市设计数据信息平台，统筹整合各类城市设计，形成协同管理的统一平台，提供给各部分统一的基础要素底板，通过技术创新提升城市设计的实施落地。

　　太原市在全市和各分区设置了总设计师岗位，聘请在业界知名规划师担任，有助于把握太原市或者各分区整体的城市发展框架与风貌体系，协调各规划与各部门的关系，为总体城市设计在各层次的传导实施，在行政沟通、技术指导方面发展桥梁作用，提供专业性指导服务，有效推进城市设计的实施。

　　就全国的城市设计实践来看，在控规层面强化城市设计的法定地位，是比较普遍且有效的机制手段，也是太原总体城市设计的管控要求能够得到系统落实的政策保障。在规划编制管理办法中明确总规阶段总规成果需融入的总体城市设计结论。在控规管理办法中明确重点地段开展城市设计的必要性。在控规编制审批流程中，包含城市设计的编制审批程序。在控规编制的标准规范中，应明确控规层面的城市设计成果的编制要点和法定形式。出台相关配套政策，约定城市设计的编制模式和审批办法，城市设计编制的责任部门、审批部门和管理实施部门，统一规范各阶段城市设计的成果内容中国空城率最新排名。

　　出台相关文件系统性明确总体城市设计与其他相关政策中条文的关系，便于规划管理人员与项目实施人员遵循统一的管控要求执行。

　　建立总体城市设计管控、反馈、修正机制。总体城市设计在编制时制定了系统的城市设计管控要求以外。在接下来传导实施的各环节中，应该增加反馈与修正机制，当在实施过程中因为环境的改变或某些现实状况出现导致实施遇到困难时，需要将遇到的问题反馈到总体城市设计的层面上，用全局观进行协同与修正并将修正结果再次传达下去，而非在实施过程中直接违背总体城市设计的管控要求，导致实施不畅。

　　总体城市设计并非一个感性的设计，而是一个工作框架，更是一套引领城市健康和有序发展的管控体系[7]。《城市设计管理办法》指出：“开展城市设计……尊重城市发展规律，坚持以人为本，保护自然环境，传承历史文化，塑造城市特色，优化城市形态，节约集约用地，创造宜居公共空间。”说明城市设计的作用是引导和控制城市向更高品质的空间环境和更具魅力的城市形象发展。对于总体城市设计来说，仍需要在理论与实践中不断的探求一套客观理性的管控系统与实施路径，引导规划设计成果向规划管理语言精准转化。

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