原标题：丨准街头管理者的结构与功能——准与协管不可分离，执法与服务二者合一! 以部门协管员为例!　　既往街头官僚研究忽略了协管员、临时工这一准街头官僚群体，掩盖了街头官僚之下的权威结构及其运作机制

　　原标题：丨准街头管理者的结构与功能——准与协管不可分离，执法与服务二者合一! 以部门协管员为例!

　　既往街头官僚研究忽略了协管员、临时工这一准街头官僚群体，掩盖了街头官僚之下的权威结构及其运作机制。准街头官僚是官僚体制的有机组成部分，发挥着劳动代理者、风险缓和者和非正式治理者等功能。从协管员的来源与构成看，绝大多数准街头官僚都是普通市民，故而，我们不应因少数不良分子而全盘否定其素养和功能。在街头行政对协管员存在刚性需求的情况下，贸然大批解雇协管员恐会引发不可预计的行政与社会后果，行政体制改革在此宜慎行。

　　本文原载《青年研究》2017年第2期。为阅读方便，注释从略，点击页面左下角可阅读原文。感谢魏程琳老师慷慨授权推送。

　　在街头官僚（Street-Level Bureaucracy）理论的提出者利普斯基的描述中，街道层官僚包括公职教师、及其他执法人员、社会工作人员、法官、公职律师、司法官员以及其他有权核准政府计划适用对象和执行相应公共服务的诸多公共雇员。事实上，“街头”不是对工作场景的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一个空间的隐喻，韩志明指出，街头官僚的行动空间可分为窗口、街头和社区三类。街头官僚最引人注目的是其自由裁量权，“街头官僚之所以能够拥有如此大的自由裁量权，部分是因为社会不想将公共服务‘计算机化’以及以牺牲对于个别情况的回应为代价来僵硬地运用标准”。Moody和Leland指出，自由裁量权不仅是街头官僚的自我保护机制，也是他们为公民服务的积极因素。Catherine则指出街头官僚在地方治理的外围新兴空间更具有公民进取精神。信息时代的来临，电脑、手机的普及，视频、监控已经无处不在，屏幕官僚、系统官僚成为街头官僚的新形式。斯科特对近些年的街头官僚研究做了总结，街头官僚的个人特征、组织特征、顾客（或服务对象）特征成为学界关注的主要因素。

　　街头官僚直面复杂多样的社会环境，承担了大量工作，同时又饱受责难。然而，“没有他们，地方行政就会停滞”。利普斯基等西方学者在福利国家的语境中，将街头官僚视为公共，忽视了这一群体对社会的管理职能。在，街头管理仍是街头官僚的主要职责。2000年以来，国内学者开始关注街头官僚群体，不少学者提出中国等街头官僚应当从管制型向治理型转变，从管理者向服务者转变。

　　除利普斯基所列举的、教师、法官及其他执法人员等公共雇员外，还有没有其他类型的街头官僚呢？笔者在武汉市局调研发现，在街头一线承担具体管理工作的人并非总是国家公务员——执法队员，而是以临时性工作人员——协管员为主，这个群体的数量远远超过执法队员。武汉市全市执法队员编制人数2450人，实有人员2240人，协管员12000名，执法队员中除去负责督查（市局督查总队220人）和办公室行政人员（各执法大队行政办公室和各中队内勤人员）外，能够到街头一线从事行政执法的正式队员不足总额的75%。全市正编队员与协管的比例大约为1:5，在一线，在某些区或街道这一比例高达1:40。在业务分工上，正编队员的主要工作是处理执法类、案卷类事务，协管员则承担了90%以上的日常管理工作，协管员成为名副其实的街头官僚，为了与正式执法队员区分开来，本文称他们为“准街头官僚”。

　　笔者在局观察到的协管员现象，在公安、食药监、工商等部门也广泛存在。中国政府里临时工/协管员的大量存在有着深刻的行政体制背景。自1982年以来，我国政府约每隔5年进行一次行政体制改革，每次改革的主题虽不同，但致力于精简机构和行政人员的目标始终未变。在严格控编、“只减不增”的行政体制改革原则下，日益增加的社会事务使得大量“半正式”管理人员在政府部门出现。这种现象在其他国家同样存在，如美国联邦政府在由联邦行政人员直接执行的民间项目上只花费7%的财政预算，联邦政府民间雇员的实际数字要超过1440万。类似地，美国的州和地方政府也用同样的制度。

　　在各国政府中，既然存在正式的街头官僚，为什么还会存在如此庞大的准街头官僚群体？街头官僚与准街头官僚是什么关系？街头官僚组织的内在结构和运行机制是什么样的？准街头官僚的结构与功能又是什么样的？国内外研究对如上问题尚付之阙如。当下中国，协管员、公安辅警是最为典型的准街头官僚，他们承担了大量一线工作，成为政府在基层社会的代表，直接决定了公共行政的质量，亦经常陷入的漩涡。本文选取协管员为例，试对以上问题作出回答，以期对中国基层行政改革有所裨益。

　　本文的核心概念是“准街头官僚”，学界对其内涵外延尚无明确界定，根据既有研究和笔者的调研，我们可以将准街头官僚定义为：实际承担街头服务管理工作但不在政府行政编制之内的人员。准街头官僚与街头官僚的特征及关系如表1。

　　如表1所示，街头官僚是有着正式身份的国家公务员或事业编制人员，由国家财政供养，其流动方式为政府内部分配、调动；而准街头官僚则是非正式的公共，在政府中以合同工、临时工存在，其工资待遇由各聘用单位负责，流动方式为典型的市场聘用机制。由于身份不同，街头官僚的职权由国家法律法规规范，他们具备韦伯、莫顿等人所描述的官僚制人格；准街头官僚的职权则由用人单位的工作条例来规范，他们具有鲜明的混合式人格即兼具社会人格和官僚制人格。在工作职责中，处于官僚机器末端的街头官僚承担着一线行政执法的各项事务，但在实际运作中，原本只具有“协助”功能的准街头官僚成为真正履行街头行政执法事务的人。二者之间的特殊关系导致准街头官僚成为官僚体制的有机组成部分，下文将对以上界定做进一步的经验论证。

　　本文属定性研究。全文以W市局协管员为深度个案，通过案例、访谈和数据等资料展示了“准街头官僚”的结构与功能。全文资料为作者在W市局驻点调研所得，在持续一年的田野调查中，笔者与局执法队员、协管员一起工作，通过现场参与观察、深度访谈和市区局档案文献查阅，最终获得本文所呈现的材料。

　　官僚结构是政府行政的组织基础，学界对“准街头官僚”的忽视，掩盖了处于官僚机器末端的街头官僚结构及其运行机制。

　　也许是当前中国最为独特的行政部门之一，至今尚无一个部和一部法，在各地政府中的设置也不一样，总体上看有两种设置：部门隶属于某一部门，归并进原始的条块关系中，例如北京市的部门隶属于市政委员会；还有一种是作为政府组成部门独立发展，例如武汉市局，市、区局各自隶属于同级人民政府，上下级之间是业务指导关系，但驻街中队与街道却非隶属关系，驻街中队的业务、部分工资和全部福利归街道管理，驻街中队的人事和部分工资归区局管理。笔者调研的W市采用第二种方法设置部门，这构成我们理解街头官僚行为的宏观背景。下面展示更加微观的街头官僚层级结构。

　　中队是部门的具体行政单位。为便于监督考核，中队通常在辖区内实行“包片制”：一个辖区被分为几个片区，某（几）个执法队员负责一个片区，每个路段和社区要保证有具体的责任人，但具体路段和社区的管理者通常不是行政官僚体系中最底层的执法队员，而是协管员。在协管员之上、执法队员之下，通常还有协管队长或协管路长（社区组长），他们是最基层的协管领导，在协管队长之上有执法队员，执法队员之上有中队分管领导，分管领导之上就是中队队长，由此可见街头官僚的层级结构如图1。

　　通常情况下，一个中队有队长一名，一名，副队长一到两名。系统与系统一样实行队长负责制。队长主持全面工作，参加各式会议，组织协调部门联合行动，监督考评队员，平常不与协管员接触；或者专门做党务工作（女同志为主）或者协助队长主持全面工作；副队长通常是一个片区的分管领导，其下有2-4名正式队员。以A区路管中队为例，该队共有13名正式队员，被市局、区局和区客运专班各借调一人，剩余10人，其中有1名女同志专职负责内勤。该队负责管理全区60平方公里上的16条主干道的占道经营和立面广告，全区被分为三个片区，和两个副队长作为分管领导各管一个片区，每个片区另有2名执法队员和30名协管员，片区管理人员分做两班（7:00-14:30, 14:30-22:00），每班有1名正式执法队员和15名协管员。

　　一个执法队员要负责安排15名协管员的日常工作并对他们监督考核，还要处理各种行政案件、执法文书送达、安全生产检查以及应付上级的各式检查，还要为市、区政府的公共活动做保障工作，参加街区组织的会议等。总之，在一个正式队员的精力范围内，他能够做好以上事件已属不易，街头的日常管理几乎无暇顾及，近于全权交由协管处理。务实地讲，正式队员的主要职责在于管理、监督协管员而非亲自操作，应该做“救火员”而非一线守点、劝解者。在街头管理中，协管员成为真正的街头官僚。

　　协管员不但为局这一庞大组织的运作提供了动力，而且为这一组织的基层权威再造提供了契机，层级权威成为街头官僚的重要运作机制。

　　协管人员看似松散，其内部实际上有着严格的权威结构和行事准则。笔者曾问过多位普通协管员，他们可否直接向正式队员或者中队队长反映问题，得到的答案都是“不能”。下面我们考察一下这个微观层级结构中的权威制约关系及其运作逻辑。协管片长由正式队员选拔、任命，路长由片长推荐（很大程度上是决定性的）再由正式队员任命。每个上级负责人都以“委托”的形式将工作交给下一级管理者，相互之间以信任和忠诚为基础，逐级向上负责成为街头工作的重要机制。片区执法队员负有树立片长权威的责任，所以，正式队员绝不会当着路长或协管员的面批评片长，也不会因为下级的“小报告”而轻易怀疑片长。据我观察，凡是能够当协管队长或片长的人，大都有着丰富的社会阅历和社会资源，具有不怕事、能摆平事的气质。由普通市民构成的协管队伍，在组织性质上具有相当的民间义气特征，如果有人破了规矩越级汇报或者向正式队员“告密”，他的名声会因此败坏，这个人也很难在此继续工作下去总体城市设计概念。越级告密意味着对其直接上级负责人不信任、不忠诚，是对上级领导权威的挑战，是不可容忍的行为。告密者一旦被发现，即使不用承担组织上的后果，也要承担来自协管员内部的制约如边缘化等。

　　在逐级授权、层级委托和层级忠诚体系中，街头官僚的权威得以再造。被既往研究认为深处官僚结构底层的街头正式执法队员成为街头官僚权威结构中的中上层，依官僚层级结构形成的权威支配关系维持着街头工作的日常运转。

　　当前城市街头管理中90%以上的操作性工作由协管完成，协管这一准街头官僚成为官僚体制不可或缺的力量。近几年网络、媒体不断曝出的暴力执法、当街打人等事件，一度令人认为协管员都是“混混”或者黑社会式的人物，本节将展示其来源、构成与分类，以还原其真实面目(这里不包含也未指出市县政府直聘的准大学生辅助执法队员，他们的性质较为难理解，主要从事机关和材料处理等工作，缺少人手聘用! 是上无爹娘，无人给编的历史遗留问题，无编雇佣的半正式人员)。

　　在不同区域，协管员的来源与构成也不同，以W市开发区G和中心城区A两区为例。G区处于城郊，区局于2011年组建，目前有6名正式执法人员，分别担任局长、、副局长、执法队长、副队长、办公室主任等领导职务。全区协管员有102人（其中10人为办公室助理），全部为区政府聘请。协管员以周边村庄待业青年为主，年龄最小的18岁，最大的46岁，平均年龄25.5岁，平均工龄2.6年。G区街面管理中执法队员与协管员的比例为1:46，在G区的街头管理中基本上看不到正式执法队员。

　　A区是中心城区，局执法人员224人，区局聘请协管人员568人，各街道聘请协管员约550人，执法队员与协管员的总体比例为1:5。如A区路管中队，全队正式执法队员13人，被借调3人，协管员160名，正式队员与协管员的比例是1:16；协管员平均年龄43.5岁，40岁以上的有107人。再如A区百慕街中队，百慕街辖区面积不足0.5平方公里，有7名正式队员，22名协管员，40岁以上的有14人，平均年龄41.3岁，平均工龄2.65年，协管员以辖区内和附近居民为主，其中一半以上来自贫困未就业家庭。

　　从G区和A区的情况可知：从地域上看，中心城区中队聘请的协管员多为贫困、未就业正在择业人员，城郊中队聘请的协管员多为年轻(中、大专以上)村民，如G区聘请的102名协管员多为周边村庄青少年，平均年龄25.5岁。有城中村的街道聘请的协管员多为困难村民、下岗工人、和未就业择业人员，例如A区梧桐街74名协管中有村民42人，占比57%(这里不包含也未指出市县政府直聘的准大学生辅助执法队员)。

　　从年龄和行为动机上可以将协管人员分为三类，第一类是“4050”人员，他们多为失业、下岗或者处于半退休状态的人员，占协管总人数的60%以上，他们来此工作多是为了获得社保资金，他们工资虽然不高，但长年上交社保资金对他们也是一笔不小的负担，该群体纪律性强、稳定性高；第二类是30岁以下的年轻人，他们多是为了在我国就业压力巨大的情况下找到一份可从业的工作，就业为大。如百慕街中队的5名22岁以下的年轻人工龄均在2~6个月之间，这个群体约占协管总人数的20%左右。

　　来自民间社会的、复杂多样的协管员在街头管理中具有一定的优势。协管员的分布以离工作地点近便为原则，多数协管员在家附近的街道上班，他们与出租户和店家的关系相对较熟，做工作比较容易；其次，多数协管员本身就来自于贫弱阶层或者原本就是农民，他们与同一阶层的游商走贩有共同的话语，交流起来不会有身份和人格障碍，工作中会留有余地。多数协管员能够顺利处理一线事务，然而，面对那些游商走贩中的刁蛮钉子户和灰黑势力，管理起来难度便更大了，需要协管利用自身关系和经验来“哄”。

　　如果将协管员仅仅视为政府部门劳务合同上的临时雇员，那就太过轻视了这一群体的功用。协管员这一准街头官僚群体已成为街头官僚结构的有机组成部分，非但如此，如同接下来将要展示的，协管员更成为整个官僚体制在功能上不可或缺的部分。

　　52岁的老杨是省皮毛厂的下岗工人，来菱湖中队当协管员已4年了，每天从零开始“重复昨天的故事”已成为工作常态，早上8:30上班，下午17:30下班，中午休息3个小时，每周加早班（7:00-8:30）、中班（12:00-14:30）和晚班（18:00-22:00）各一次，每月工资2600元（含社保、医保金800元和加班费400元）。尽管薪酬微薄、作业辛苦，但老杨很在乎这份工作，因为对老杨这个年龄的人来说，有份工作实属不易。访谈时，老杨拿出日志本和手机向笔者展示了他日常工作中的故事。

　　早加班，巡守菱湖南路，后按要求上报围挡墙板破损情况，上报后到兴业汽修店做工作，要求搬走门面占道大吊龙，对方不予配合，我仍向其宣讲具体规定，劝店主文明规范经营。店主一时还不能接受，我将情况向张做汇报，改日继续做店主工作。下午2点上路做保障，区领导有检查。

　　点名后，各小组开展现有问题及解决方法群策群力大讨论。菱湖南路现有问题：1.早点炉子出店、小板凳出店；2.物流点多占道严重；3.占道洗车严重。今天兴业汽修把门前大吊龙搬走了，几天的思想工作终于有了成效。

　　二路荣发面馆出店并且态度激烈，经二次沟通，终于答应配合管理，并且化对立为融合，现场看到对方的笑脸。

　　工作日志记录了老杨和中队的工作轨迹，其中包含大量工作信息以及老杨的经验心得，如反复向修车店做工作终见成效，二次去与发面馆沟通见到对方笑脸，上报围墙挡板破损情况、清理占盲道自行车等，再如大雨天中队分组开会讨论问题和对策，这与在公众视野里的“土匪”、“打砸”形象大相径庭。

　　老杨边翻手机照片边向笔者讲述了今天上午的工作（2015年7月15日）和图片中被管理者的故事。第一张是一个擦鞋妇女，属于占道经营，老杨介绍说擦鞋工大都来自周边农村，几个女工租住一间不足10平方米的房子，吃住都在里面，她们早上做一顿饭，简简单单吃一天。这些擦鞋工比较服从管理，你说一句，她们就会走，但很难根治，她们不过换个位置而已。第二张是一个70岁左右的菜农，他将脚踏三轮车放在墙边，在靠近马路的人行道上摆了几筐菜，里面有茄子、生菜、蔊菜等。这些老农是原居民，尽管每家每户都有四五套还建房（%价值400~500万元），但老农们过惯了苦日子，喜欢占道卖菜，也借此消磨时间。第四张照片中5、6个年轻人（有一个女青年）是卖假药的江湖骗子，当老杨拍照时，卖药的青年还朝老杨摆了个“V”字手。老杨说，这些年轻人很厉害，都是团伙，一个年轻人坐在凳子上卖假灵芝，其他人有的向人推销，有的装作路人买药。老杨早上在菜市场门口就驱赶过他们，如今他们又跑到汽车店门口，老杨来管理，他们就不耐烦，几个人将老杨围起来斗狠。老杨说，你们再不走，我就叫机动队来了，他们这才离去。第五张照片中是一个在菜市场门口卖莲蓬的老汉，他是第一次出现在老杨的管理区域内，第六张、第七张照片中的人都是卖菜的“常客”了，第八张是一辆瓜车，第九张中是一个卖生玉米的，第十张是一家早餐店出店经营，对于这些经营者，老杨多说几遍，对方就会配合工作，因为“常客”都晓得“规矩”。

　　老杨的工作基本代表了路面管理者工作的常态，他们成为具体路段、具体商户的具体管理人，成为部门的代理劳动者。像老杨一样50岁左右的人在协管系统中并不少见，菱湖中队44个协管员中45岁以上的有20人，占比45%；A区路管队160个协管员中，45岁以上的有90人，占比56%。年轻协管员在市场上有更多机会，随时准备离职，正是这批中老年协管员构成队伍坚实的基础，承担着城市管理中的大部分工作，他们平凡但不可或缺。

　　协管员将正编队员视为领导，听从正编队员的指挥调遣，在矛盾冲突中，协管员无需他人指示便会挡在正编面前，将冲突焦点转移到自己身上，保全正式队员。调研期间，笔者在现场看到一位冲动的女摊贩要抓中队队长，被协管员黄某上前挡住，在自卫性的拉扯中，黄某的上衣被撕破，身上留了几道刮痕。事后，队长告诉笔者，如果不是黄某在前面挡住，与摊贩拉扯的就是他，自己受伤事小，更麻烦的是自己还要受到来自市、区局的督查。在行政冲突中一旦行为失当，对于协管员最严厉的处罚莫过于被开除，而深处官僚体制中的正式队员则会遇到各种麻烦。一线行政的不确定性将街头官僚置于积极行政与风险规避的两难困境之中，深谙人情世故的协管员在一线冲突中主动将风险转移到自己身上，正式队员得以脱身并从纠纷当事人转变为纠纷调解人，行政风险得以缓和控制，一线行政也因此获得弹性空间。

　　风险转移机制为正式队员提供了非正式的保护，作为回报，正式队员会尽力为协管员提供庇护。执法队员实行定期“换防制度”，即每隔三五年换一个中队工作，以防他们久居一地有碍执法效果。据笔者调查的100余名一线队员所知，W市局成立13年来总体城市设计概念，95%以上的人到3个以上的地方工作，有人换防达8、9次之多，只有极少数人由于身体、居住等原因未曾换防，这就形成“流水的将军，铁打的兵”的现象，协管员远比正式队员和队长更清晰辖区的边界和模糊地带，他们也就有了相当的寻租空间。对此，正式队员即使知道或者听说了，通常也会采取“睁一只眼闭一只眼”的策略。

　　2011年以来，在政府以决绝之心进行自我的背景下，W市部门综合运用内部督查、媒体通报、月度排名、电视问政、治庸问责、市民投诉追责等措施严厉规训街头官僚权力并取得显著成效：等部门街头行政执法者的权力被严格限制，非正式执法手段被大大缩小。长期与打游击战的摊贩，对国家权力的伸缩有着超乎寻常的敏感，在感知国家权力退缩后，他们不断扩张违规经营地盘，边缘人、钉子户、灰色帮派势力的崛起进一步加剧街头的失序和暴力的再生产。在压力型体制中，城市管理标准的提高与管理手段的匮乏，引发基层政府采取非正式治理手段应对违法者暴力的挑战，非正式治理的具体实施者正是协管员这一准街头官僚群体。

　　既往街头官僚理论聚焦于国家行政人员的行为及特征，忽视了协管员、临时工(这里不包含也未指出市县政府直聘的用于机关岗位的准大学生辅助执法队员)。这一具体操作官僚机器的准街头官僚群体。本文基于W市部门的经验材料，展示了准街头官僚群体的来源与构成，揭示了为学界忽视的街头官僚结构，分析了准街头官僚在官僚体制中的结构性功能。

　　作为正式队员的代劳者，协管员承担了大量一线管理工作，正式队员得以抽身从事紧要、特殊总体城市设计概念、形式化的业务，这是在无人gei编，城市管理不被重视，编制有限的情况下，地方政府满足行政规范化要求的策略之一；协管员与正式队员基于庇护关系所形成的风险转移机制为一线行政人员积极作为提供了非正式保护，同时为街头执法提供了弹性空间；在国家暴力被严格规训后，街头非法暴力迅速崛起并挑战公共秩序，此时，协管员又在政府的默许下填补了大量前期工作与规劝的空白，利用自身的交流交友经验与社会关系维持了街头秩序。

　　协管员成为社会关注的热点话题之一，以至于中央、国务院2015年底联合发布的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《意见》）中专门对协管员问题作出规定，主要内容有两项：一是协管人员数量不得超过在编人员，并应逐步减少；二是协管人员不得从事具体行政执法工作。全面深刻认识事物是有效治理的前提，然而，无论是媒体还是当前的政策制定者都过于强调协管员的负面功能而忽略了协管员群体的构成及其发挥的不可或缺的正面功能。本文对协管员的来源与构成及其功能作了初步考察，指出在人力资源存在巨大缺口、行政事务不断增多的背景下，街头行政对协管员仍然存在刚性需求，此时若贸然大批解雇协管员（不得超过在编队员的规定意味着W市80%的协管员将被解雇）恐怕会引发不可估量的后果：第一，城市管理工作将陷入无人管理的境地，那些伺机抢占街头公共空间的谋利群体将迅速崛起，工作势必陷入顾此失彼的困境之中，暴力抗法或暴力执法将大量发生，这将严重违背《意见》追求提高城市管理水平、推进文明执法的初衷；第二，作为隔离层的协管员被撤走，风险转移机制被摧毁，正式队员便被暴露在矛盾纠纷之下，大量街头工作无法完成，官僚人格挤压无处释放，正式队员编制不够，劳累弥补不了城市公共空间管理需求，消极情绪出现，将成为常态；第三，当前局聘用的巨量协管员仍需一段时间消化，如若贸然大批解雇可能会引起失业、失序等社会问题。

　　诚然，准街头官僚群体存在诸多不良现象，但这并不能否定这一群体在公共服务管理中做出的巨大贡献。从协管员的来源和构成上看，其中的确不乏有不务正业之人，但更多的是老实本分的普通市民。

　　工作几十筐，所以，队伍里不得不使用了较大数量的非正式执法人员，有叫劝导员，有叫志愿者，有叫序化员，有叫“特勤”，还有叫第三方物业，这些都可范称为协管。协助从事城市管理辅助性事务工作，内容包括劝导、引导、宣传、教育、巡查、信息收集、清理小广告、人力搬抬等非执法事项。

　　不要小看这些工作，在倡导服务为先的“721”工作法之下，的百分之七十以上的日常工作都由这些琐碎组成，即便是正式执法人员，也经常在做如上“协管性质”的工作，日复一日，不厌其烦，或者说是不胜其烦。

　　协管解放了大量与游商“纠缠”的时间，可以有更多精力去开展行政执法。执法事项逐年递增，一些新生事物都先给了。比如共享单车。再加之大综合执法理念的形成，对于已成规模的县区一级执法队伍来说，很多棘手工作“放权”给好像也最合适不过了。

　　因为编制限制，有些县区的工作，协管便成了主要力量，如果有听说有些执法局的中队长都没有事业编制也千万莫惊诧。

　　因此，协管队伍必然是执法队伍中的一个重要组成部分，不可分割，不容忽视，这个队伍将在以后很长一段时间内坚强存在。

　　我曾经跟在一名单独步行巡查的协管老兄身后，观察的他的工作过程：十五分钟里，他行进了不到500米，与门店讲线家，帮门店放回拖把、废纸箱4处，劝走发传单3人，手里还拿着从空调外机上揭下的小广告。

　　协管们在一步一步丈量城市，一片一片撕下招贴，一句一句劝阻违章，一点一点维护秩序，有时还会碰到有人吹胡子瞪眼骂娘，这一天下来也真是劳心劳力。

　　从事城市管理协管的人员大体分为两类，一类是附属于执法部门，一类是附属于街道办事处。由于服装和车辆标志标识的不规范，这两类人员有时候并不好区分。不能否认街道第三方物业对城市管理的作用，但也需要提醒第三方物业对人员进入的把关和队伍管理方面的缺失问题。

　　记得有一年，长沙某局招聘24名协管，要求大专以上学历，竟然收到172名求职简历。这就说明，这支队伍是有强大的人才潜力可挖的。

　　受执法部门监督管理的协管队伍，与执法人员协作紧密，并受执法人员在业务上的指导和监督，耳濡目染和纪律约束下，使得近年来“临时工”暴力执法的现象逐年减少，大家都能够共同维护队伍来之不易的形象。同时，工作技巧和言行规范也已在潜移默化的养成。因此，执法部门对市容管理人员的业务领导很有必要，这既能提高管理效能，又能最大限度消减形象损伤。街道第三方物业可以尝试交由执法中队进行业务管理和工作安排。

　　近期，河南省住建厅提出了清理非执法人员和车辆标志标识的要求，也是基于执法队伍“强转树”的三年目标。如果不对所有从事街面城市管理工作的人员进行规范，那么，所有的“暴力抗法”“临时工”问题都将指向执法队伍，老百姓可不会分那么清楚！

　　规范协管队伍，目前有几大硬伤：一是协管队伍归属不统一，谁发钱听谁的，这是人之常情；二是人员流动过频，高学历人才留不住；三是有关协管人员队伍建设制度不健全，临时工思维普遍存在。（延伸阅读：关于规范执法辅助队伍的提案，上海执法局作了这样的回复）最后，最核心的问题是，工资低!

　　近日公布的《中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》(下文简称《意见》)，首次在中央层面对城市管理执法工作做出全面部署。显然《意见》中的“”“协管员”部分依然是媒体的兴奋点之一。考虑到近年频频见到“协管员又出事了”的报道，不难理解中央改善执法形象的苦心。

　　局的相关文件从不避讳谈及协管员群体的弊端，而笔者所访谈的近百名正式队员也无一例外地表示“宁愿自己多干一点，也希望少招或不招协管员”。但现实困境是，从社会到队员自身或许都不待见协管员，又不得不依赖这个群体。

　　自成立至今十多年，部门的事务从市政、环卫和市容三项基本工作逐渐延展，接管了大量要么无专业部门管理，要么专业部门管不好、不愿管的棘手、琐碎事务。。进城人口不断增多，城市建设不断加快，工作量不断加大，管理标准不断提高，但执法人员编制从未增加，实际在编人员不增反减。市、区局只得聘请大量协管员。

　　协管员通常按照工作点与居住点的近便原则分布，来自附近社区的协管员对辖区情况相对熟悉，能够以大家接受的方式、语言做工作，在邻里店铺的违规行为劝阻上比较有效，降低了一线执法工作的冲突性。协管员来源的地方性、多样性，与复杂多元的城市社会有一定的契合度，往往能够凭借“半正式”身份完成一些正式队员不好做、做不好的管理业务。

　　据笔者在武汉市十余个中队调研掌握的近千名协管员的情况看，“4050”人员在这个队伍中占了60%以上，“4050”人员多为国企改制下岗工人，是一个庞大的社会群体。城市管理工作被官方定义为服务性、公益性工作，因而是消纳就业困难人员的重要领域之一。

　　协管员问题是体制机制问题的一个切口，就协管员队伍管理的具体问题，笔者认为地方政府应从以下三个方面做出努力：

　　当前协管队伍中的少数害群之马抹黑了和协管员队伍的形象。因而，政府有必要摆脱城市灰色势力，坚守原则，致力于培育正规力量，实现城市善治;同时应当严肃清理协管队伍中的违规涉法人员，加强协管队伍的作风建设。

　　应当将工作界定为管理工作而非公益性工作，在协管员招聘上引入市场机制，提高工资和福利待遇，加强行风建设，加大违规成本，提高协管员队伍的稳定性和工作效率，并逐步减少工作人数。

　　政府应明确规定，任何层级的政府、单位或部门聘请的协管员都应该在正式队员的管理下开展协助性工作，完善和加强正式队员与协管员的责任连带机制，使得协管员行为可控、可管、可预测。(作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生)

　　2015年的最后一天，早晨醒来就看到朋友圈都在转发《中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《指导意见》），转发之间难掩喜悦之情，大呼“中央英明”，这是中央时隔37年再次召开全国城市工作会议后推出的一项重大改革，也是新中国成立以来首次在中央层面对城市管理执法工作做出全面部署，在2015年的最后一天中央发布的这个文件，无疑为全国数十万一线队员描绘了更加美好的明天。《新京报》以“协管员不得从事具体执法工作”为题报道了这一《指导意见》并被凤凰网等多家媒体照题转载，全文共8条36款涉及城市管理的方方面面，显然其中的“”、“协管员”依然是媒体的兴奋点之一。根据近一年来在执法一线调研了解的情况，笔者想就《指导意见》关于“协管员”的规定谈谈不同的看法。

　　“规范协管队伍。各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。”

　　该条重点强调三点：1.协管人员数量不得超过在编人员；2.协管人员不得从事具体的执法工作；3.协管员工作中出现的责任由部门承担。如此关注一个部门的临时工作人员，实在出乎常理，但想想近几年频频发生的“打人”、“协管员又出事了”的报道，便不难理解正是协管员问题的爆发才引起了媒体和中央对问题的持续关注。中央解决协管员问题、改善执法形象、树立地方政府权威的初衷和目的是很美好的，但这一规定所要达到的目标却是“理想很丰满，现实太骨感”。

　　第一，事务不断扩大，一线队员严重匮乏。各市局大约于2000年前后依据国务院关于相对集中行政处罚权试点的批示而成立，十几年来，部门的事务从市政、环卫和市容三项基本工作逐渐延展，以武汉市局为例，近三四年增加了全市架空管线、窨井盖、油烟噪音、批后违建等十余项具体工作。这些事务之所以被“相对集中”到部门，是因为它们要么是无专业部门管理，要么是专业部门管不好总体城市设计概念、不愿管的棘手、琐碎事务。中国政府是回应性政府，将群众反映最强烈的问题列为“年度突出问题”并协调部门具体落实，在部门博弈之中，“职权尚未法定”的部门几乎“照单全收”，因此，一线执法人员戏称局是“苕水缸”、“垃圾桶”、“橡皮袋”。根据中央发布的《指导意见》的趋势看，局的职责将进一步扩大，然而，“权随事走、人随事调”的权责一致原则却很难坚持。武汉市局虽然接收了以上10余项业务，但执法人员中除园林部门合并外，并未增加一人。更为令人不解的是，局成立13年来，执法人员编制从未增加，实际在编人员不增反减。进城人口不断增多，城市建设不断加快，工作量不断加大，管理标准不断提高，正式队员却不见增长，市、区局只得聘请大量协管员。武汉市局系统2008年协管员有3000多名，2015年7月份官方公布的数据为8700名，如果算上街道自行聘请的协管员，这个数字应该在12000名左右，是正编队伍的5倍。城市管理队伍的巨大缺口，由协管员这样一个临时工群体补充。如果按照万分之五的比例配比，武汉市正编队伍将扩大一倍，这显然超过了武汉市和湖北省编办的承受能力。《指导意见》规定“协管员不得超过正编队员”，是一道行政命令，实事求是地讲，这个目标在未来3-5年恐怕难以实现，政府这次似乎是自己给自己出了道难题。

　　第二，行政层级体系与地方性知识。行政体制有着严格的层级体系，一线执法队伍的层级体系如下：队长（）—副队长（队员）—路长（协管）—普通协管员。以一个有12名队员的路管中队为例城市设计指引图，队伍分工如下：队长、支部、副队长、内勤各一名，这些人通常负责主持全面工作和领导事务，不承担具体的片区管理，剩余的8名队员中通常有1到2名被市、区局等其他部门借调（局一线工作太辛苦，这些人通常因才华出众被借调或者自行找关系到别部门），线个人分布到路面上去如石沉大海。为便于管理，他们通常会将一个区划为三个片区，每个片区两个正编带30名左右协管员，实行两班制，早班是7：00-14：30，晚班是14：30-22:00，一个片区在岗工作人员为15名协管和1名正编。正编队员往往要处理文书回告、执法协调、案件办理等棘手事务，一线工作通常交由路长代为管理；路长成为具体路段的负责人，普通协管员是具体的管理操作者，是真正嵌入社会的人。

　　相比同质性高的乡村社会，城市社会本身是复杂、多元、不规则的。正式队员代表国家力量强调治理的普适性和规则性，相比来自于民间社会的协管员，正编队员是官府的人，于是在具体的管理中，协管员便充当了正式队员的代理人。协管员通常按照工作点与居住点的近便原则分布，来自附近社区的协管员对辖区情况相对熟悉，能够以大家接受的方式、语言做工作，在邻里店铺的违规行为劝阻上比较有效，降低了一线执法工作的冲突性。此外，有的协管员本身就是地方狠人，他们在治理辖区内的“钉子户”和混混时具有别样的效果，有时一个正编队员讲半天还不如协管员吼两声的效果显著。协管员来源的地方性、多样性，与复杂多元的城市社会有一定的契合度，往往能够凭借“半正式”身份完成一些正式队员不好做、做不好的管理业务。不夸张地讲，协管员承担了一线%以上，城市街头能够保持现有的秩序状态与他们的付出密不可分。

　　第三，社会就业压力。武汉市局协管员工资一律按照全市最低工资发放，笔者进一步了解发现，这类岗位被官方定义为“公益性岗位”意即旨在实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的岗位。据笔者在十余个中队调研掌握的近千名协管员的情况看，“4050”人员在这个队伍占了60%以上，中心城区中队协管员平均年龄偏高，城郊中队平均年龄较低（这与城郊村年轻人进入协管队伍有关）。“4050”人员多为国企改制下岗工人，是一个庞大的社会群体，他们的就业问题关涉社会稳定。城市管理工作被官方定义为服务性、公益性工作，因而是消纳就业困难人员的重要领域之一，2002年局刚刚成立，全市系统就招录了2100余名下岗职工担当“环境卫生监督员”，2011年再次招录2000余名“4050”人员担当“市容监督员”，近几年来，由于工资低，协管队伍中的年轻量流失，“4050”群体出奇的稳定并成为工作的主力军。解决就业困难实现社会稳定是政府的重要责任，当前城市社会存在一个巨大的低收入群体和潜在失业群体（非充分就业群体），局聘用的近万名相关人员仍需要一段时间消化，如若贸然大批解雇必然引起不可预计的社会后果。

　　中央如此关注协管员队伍，正与“出事的老是协管员”有关，而局的相关文件从来不避讳谈及这个群体的弊端，笔者所访谈的近百名正式队员也无一例外地表示“宁愿自己多干一点，也希望少招或不招协管员”。显然，从中央到地方，从领导到队员都不喜欢这个群体，但又不得不依赖这个群体，这就是改革的两难困境。

　　既然都如此关注协管员问题，在此就有必要进一步分析协管员问题的关键与本质，首先看一下协管员队伍的构成。协管员通常由4050人员、待业青年和社会闲杂人员构成。“4050”人员多数是国企改制下岗失业和非充分就业人员，有工厂工作经验，组织性、纪律性比较强，行为举止比较规范，是这个队伍的中坚力量，约占整体的60%；18到35岁之间的待业青年，来此工作多数是完成工作转换期或走入社会前的过渡阶段，这个群体随着城市向郊区延展而增多，年轻活泼、冲动、可塑性强，纪律性差，很容易因受不了管理对象的辱骂、挑衅而生发冲突，约占整体的20%；社会闲杂人员以无业人员、混混为主，这个群体通常是灰色群体中的小人物，但却是令普通人畏惧的狠人物，既能解决政府难以应对的钉子户、灰色势力，也会吃拿卡要、粗暴执法，这个群体的比例浮动性比较大，约占整体的20%左右。从从业动机上讲，“4050”人员主要是为了获得养老社保金，求得晚年安稳；年轻人要么是过渡性的，要么是被家人托关系送来请队代为管教的（以城郊富裕家庭为主），多数不以挣钱为目的；社会闲杂人员通常是为了工作轻松、挣钱容易而来。协管员的问题主要由第三类群体表现出来，他们因政府需要而进入队，然后日渐坐大，取得协管队伍的领导权，对街道、中队领导阳奉阴违，吃拿卡要、暴力索取甚至在市场里公然巧取豪夺，笔者在一个街道调研发现，一个来协管员公然向经营户收取“出店费”，经营户在区长检查时当面揭发了他，他被该街道解聘后，很快在另一个政府部门找到了类似的工作。

　　面对灰黑势力对城市管理工作的干扰，部门因无相应的强制力而束手无策，只得求助于类似的灰色势力，然后通过协管制度将之正规化，然而，等灰色势力在此立稳脚跟，便逐渐脱离了街道和中队的控制，假借政府之名为非作歹，败坏政府形象，抹黑队伍。上文中那个违规者能够顺利找到类似的工作，说明当前政府对灰色势力有着很强的依赖，这从协管队伍构成中可见一斑，2012年协管员队伍中两劳释放人员和有混混特征的人员占40%左右，近两年虽有所减少但此类人员仍占相当比重，在自行聘请、管理协管员的街道尤为突出，在此类街道中中队队员对协管员无相应的支配权和管理权，却要承担相应的责任，街队关系日趋紧张。

　　协管员问题是体制机制问题的一个切口，就协管员队伍管理的具体问题，笔者认为地方政府应从以下三个方面做出努力：

　　第一城市设计指引图，清理协管员队伍，摆脱灰色势力依赖。处于权责利严重不对称的基层政府，面对转型时期诸多无法用法制解决的矛盾和问题，转而借助体制外的社会势力，继而形成一定程度的依赖心理，然而通常是“养虎遗患”，败坏了政府形象，损害了国家权威。当前协管队伍中的大多数人都是勤恳本分的老实人，少数害群之马抹黑了和协管员队伍的形象。因而，政府有必要从心理上克服对灰色势力的依赖，坚守原则，致力于培育正规力量，实现城市善治；同时应当严肃清理协管队伍中的两劳人员、违规涉法人员，加强协管队伍的作风建设。

　　第二，正确定位城市管理工作，在报酬上引入市场机制。城市管理是服务更是管理，不但要直接面对多元复杂的社会群体，而且冲突性强、劳动强度大、责任心要求高。目前武汉市协管员工资1690元，仅能保持基本生活，付出与收获不成正比，因而会生发三种情况：第一，有能力有责任心的人离开队伍；第二，当一天和尚撞一天钟，混日子；第三，千方百计吃拿卡要。“拿多少钱的工资，干多少钱的活”是市场规则，也是协管员的行为逻辑，许多正式队员告诉笔者，协管员能够正常上下班不脱岗，就算是很负责的人了。街头公共空间是利益密集区，流动摊贩、正规店家出店经营占用一段时间便能获得不菲利益，如果从中分得一杯羹，那些到处寻食的协管员何乐而不为？加之协管员工资低，违规成本低，被开除了也不在乎，因而吃拿卡要的现象屡禁不止。协管员不是慈善家，不是公益人士，而是担负一家老小生计的普通人，因而笔者认为，政府部门应当将工作界定为管理工作而非公益性工作，在协管员招聘上引入市场机制，提高工资和福利待遇，加强行风建设，加大违规成本，提高协管员队伍的稳定性和工作效率，并逐步减少工作人数。

　　第三，明确队员对协管员的管理权限，加强正式队员与协管员的责任连带。处于行政层级最底层的一线正式队员是协管员工作和行为的监督者，对协管员的行为负有不可推卸的责任。武汉市局就制定了正式队员与协管员的责任连带机制，因协管员吃黑、打人等问题被追责或免职中队长、队员并不鲜见。根据责权一致原则，应当赋予一线队员充分的管理权和支配权，如工作考核权、奖惩权、辞退建议权等。笔者发现，凡是赋予一线队员充分管理权的中队，协管员作风表现良好，在一线队员越是缺乏相应管理权的中队和街道，协管员的问题就会越突出，协管出事的几率就越高。目前，部分街道的街队关系仍未理顺，有的街道竟然自行聘请、管理、安排协管员的工作，抢夺正式队员的执法权，扰乱了执法工作。因而，政府应明确规定，任何层级的政府、单位或部门聘请的城市管理协管员都应该在正式队员的管理下开展协助性工作，完善和加强正式队员与协管员的责任连带机制，使得协管员行为可控、可管、可预测。

　　协管员问题是全国问题的缩影。中央提出逐步减少协管员数量的方向是正确的，但提出协管员不得多于在编队员的目标，在当下恐怕难以实现，如若下命令实行一刀切，恐怕会引起队伍不稳、城市社会失序等不良后果。笔者认为当前最为紧要的事情是抓紧研究体制的问题与完善机制，逐步落实部门的权责一致原则。中央政府在这场改革中，应当着力长远，把握宏观方向，探寻城市治理法制化的道路；在具体的改革上，赋予地方一定的改革弹性空间，不宜在具体的数字上做出硬性规定。

　　为进一步加强城市管理，提升城市管理水平和效率，经研究，拟面向社会招聘5名协管员，充实管理力量。具体招聘办法如下：

　　(三)身体健康，五官端正，肢体无残疾、无纹身。年龄20至35周岁(一线名，限男性;综合文秘岗位1名，性别不限)，身高1.75米以上（女性1.6米以上）;

　　(四)大专以上文化程度（复员军人可放宽至高中学历），有一定的语言表达能力，熟知基本法律法规常识（综合文秘岗位，文秘及相关专业优先）;

　　(一)报名：报名人员携带有效的《居民身份证》、户口簿、退伍证、机动车驾驶证、学历证书、无犯罪记录证明等证件的原件及其复印件，及本人近期1寸免冠彩照3张，到所在社区居委会或墟沟街道组宣办报名。填写《墟沟街道中队公开招聘协管员报名表》。

　　(二)资格审查。根据报名人填写的个人信息，街道组宣办会同中队，对照规定的报名条件进行资格审查，经审查符合招聘条件的，参加考试。

　　(三)笔试。对通过资格审查的报名人员，统一组织笔试。一线执法岗位主要测试城市管理相关法律知识；文秘综合岗位主要笔试公文写作。笔试得分占最终成绩的30%。

　　(四)面试。面试主要考察普通话水平、语言表达能力、沟通协调能力、分析解决问题能力和临场应变能力等。面试得分占最终成绩的40%。

　　(五)体能测试。主要对报名人员的身高、体重、心肺功能、耐力跑等项目进行综合考核。体能测试得分占最终成绩的30%。

　　（七）政审城市设计指引图。体检合格者，进入政审，政审时重点审查应聘者在原单位现实表现及有无违纪、违法行为。

　　(一)录用：录用后签订聘用合同，试用期3个月，试用期满经考核合格后，按照《中华人民共和国劳动合同法》的规定签订劳务派遣合同。试用期考核不合格的，解除劳动关系。劳务派遣期满后，经上级有关部门批准，表现优异者可以转为企业编制。

　　(二)工资待遇：每月工资2400元左右并按国家规定缴纳五险一金，试用期工资为基本工资的80%。

　　【广州】城市管理协管招聘，报名今日正式开始，别错过啦！海珠区城市管理局11月招聘政府雇员公告~

　　由于工作需要，广州市海珠区城市管理局决定面向社会招聘21名雇员，其中协管员5名，特勤应急中队队员15名，燃气管理协管员1名，现将有关事项公告如下：

　　1.主要负责协助城市管理内勤工作，协助加强协管员党建、宣传及行政文书处理等工作。要求工作细心、认真、负责，学习能力强，熟悉计算机办公操作。

　　3.热爱社会主义国家，拥护中国党的领导，具有良好的服务社会、服务群众的思想，有良好的道德品行，遵纪守法，无违法违纪记录，未受过党纪、政纪处分，未参与活动。

　　1.主要从事职责为重点地区专项城市管理执法辅助工作，特别是加强工余时段、节假日等执勤工作，应对全区重点执法整治任务。按照工作需要，日常上班以全天24小时“三班制”的轮班形式开展工作，并根据阶段性执法工作安排调整工作时间，需要24小时备勤。要求能适应节假日上班，夜班、外勤和不定时工作的要求。

　　3.热爱社会主义国家，拥护中国党的领导，具有良好的服务社会、服务群众的思想，有良好的道德品行，遵纪守法，无违法违纪记录，未受过党纪、政纪处分，未参与活动。

　　1.要求持有C1以上驾驶证，熟悉手动档操作。主要职责为专门从事槽车卸气监管工作，需要开车对每个加气站巡查。按照工作需要，日常上班以夜班形式开展工作，工作时段是晚上6点以后到凌晨。要求能适应节假日上班，夜班、外勤和不定时工作的要求。

　　3.热爱社会主义国家，拥护中国党的领导，具有良好的服务社会、服务群众的思想，有良好的道德品行，遵纪守法，无违法违纪记录，未受过党纪、政纪处分，未参与活动。

　　此外，尚未解除纪律处分或者正在接受纪律审查的人员，以及刑事处罚期限未满或者涉嫌违法犯罪正在接受调查的人员，不得报考以上职位。

　　2.报名时间：2018年11月26日至2018年12月5日,逢星期一至星期五上午9：00—11：30，下午2：30—5：00。

　　广州市海珠区城市管理局(具体地址：广州市海珠区宝岗大道1号207室)，吴晓丹，34368561。

　　(1)《海珠区城市管理局雇员岗位应聘报名表》(见附件，报名者自行根据报名岗位在网上下载双面打印后按要求填写及粘贴照片);

　　(3)本人身份证、户口簿(非广州市户籍的可提供复印件)、毕业证 (原件核验后当场交回本人,复印件统一为A4纸规格,户口簿需复印地址页、户主页及本人页)。

　　所有报考人员须经过资格审查环节，资格审查不合格的报考人员不能进入考试环节。最终进入考试环节的人员，将以电话或短信形式通知。

　　1.考试包括笔试、面试，综合成绩由笔试成绩、面试成绩按4：6比例合成。综合成绩60分以上的考生按照排名进入体检。

　　按招聘岗位拟聘用人数和综合成绩高低顺序1：1的比例确定体检人选，体检费用由考生自理。体检不合格者不能进入考核，可按综合成绩高低顺序递补人员。

　　对体检合格者进行考察，由招录单位通知并对拟录用人员进行组织考核，主要包括思想表现、道德品质、业务能力、工作实绩、计划生育情况等，并核实是否具备录用资格。考核期间考生需提供计划生育证、无违法犯罪记录证明和失业证(有单位者需提供与单位终止劳动关系证明)。考核不合格的，可在具备候选资格的人员中依次递补。按照考试、体检、考察结果确定拟聘用人选，并在网站进行3个工作日的公示。对于公示无异议的拟聘用人选，按照雇员管理有关规定办理聘用手续。

　　待遇标准按区雇员管理有关文件执行。聘用人员按规定实行试用期。试用期考核合格的，享受相应工资福利待遇。试用期考核不合格的，解除劳动合同。

　　应聘人员填报的个人信息和提交的材料应当真实、准确，凡弄虚作假的，一经查实，即取消考试或聘用资格;已签订聘用合同的，即解除合同。

　　本次招考过程需一定时间，期间相关通知以电话或短信方式通知考生，请考生保持通讯畅通。未尽事宜，另行通知。